破解国企基层党组织工作重点难点问题（国有企业党建设工作会议五周年“回头看”）

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破解国企基层党组织工作重点难点问题（国有企业党的建设工作会议五周年“回头看”）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有企业党的建设，先后在20XX年全国国有企业党的建设工作会议和十九大党章修改中作出明确部署。在中央精神指导下，全国各级各类国有企业大力推进新时代党建工作，取得显著成效，但在实践中也遇到了一些问题和困惑。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，紧密结合国有企业改革发展实际，集中体现了党的十八大以来国有企业党建理论、实践和制度成果，回应了基层关心关注的重点难点疑点问题，具有很强的实践指导性和操作性。基于长期调研掌握的情况，针对当下国有企业党建工作中普遍存在的实践困惑，本文主要从三个方面探讨贯彻落实《条例》规定的实践要点。

一、准确把握两类党组织的不同定位

十九大党章修改明确区分了“国有企业党委（党组）”和“国有企业中党的基层党组织”两类党组织，分别赋予“发挥领导作用”和“围绕生产经营开展工作”职能。然而，过去在如何区分国有企业两类党组织上普遍存在困惑：什么样的党组织是国有企业党委（党组）？什么样的党组织是国有企业中党的基层党组织？“发挥领导作用”和“围绕生产经营开展工作”的具体职责是什么，存在哪些关键差别？哪些党组织需要或不需要设立“讨论前置”（党组织研究讨论是董事会、经理层作出决策的前置程序）决策机制？

不少国有企业也因此在实践中引发了一些问题：有些没有重大经营管理事项需要决策、纯粹承担执行上级决策职能的业务单元（例如车间、班组和机关内设部门）党组织被要求“发挥领导作用”、设立“讨论前置”决策机制，结果导致“不知道该讨论什么”，浪费时间、降低效率甚至影响了上级决策的及时执行；
有的独立法人单位党组织却又因为党员人数少、自身组织规格低（党支部或者党总支）没有“发挥领导作用”，并未设立“讨论前置”决策机制，结果导致对重大经营管理事项决策缺少把关定向甚至造成企业重大损失。

有鉴于此，《条例》在第三章“主要职责”中用第十一条和第十二条专门分别予以规定，从操作层面明确界定“国有企业党委（党组）”和“国有企业中党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委”在自身定位、职责任务和作用途径上的实践差别。同时，《条例》在第四章“党的领导和公司治理”第十五条还对“具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支）”这一特例作了补充规定，在党组织班子配备上要求“一般由党员负责人担任书记和委员”，在职能定位赋予其“对企业重大事项进行集体研究把关”的权力，有效填补了相应的制度空白。

简而言之，《条例》规定充分回应了十八大以来国有企业加强党建工作过程中的实际困惑，针对性明确、可操作性强。全国各级各类国有企业党组织必须根据《条例》规定，明确自身职责定位，构建符合实际的党组织体系，同时理顺纵向公司治理结构，做到企业内部不同层级“决策—执行”的有序分工，既要避免对重大经营管理事项决策缺少把关定向甚至“一言堂”情况出现，又要防止从上到下对决策事项级级讨论、层层把关却拖沓执行甚至无人执行的问题滋生。

二、“发挥领导作用”与“支持其他治理主体依法行使职权”

习近平总书记在2016年全国国有企业党的建设工作会议上明确指出：“要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效国有企业党委（党组）发挥领导作用并不等于大包大揽，全面取代董事会、经理层、监事会等其他治理主体，而是既要坚决发挥党组织作用，也要充分“支持其他治理主体依法行使职权”制衡的公司治理机制。”由此可见，国有企业党委（党组）发挥领导作用并不等于大包大揽，全面取代董事会、经理层、监事会等其他治理主体，而是既要坚决发挥党组织作用，也要充分“支持其他治理主体依法行使职权”。

然而，由于过去相关规定较少、较宽泛等原因，一些国有企业党委（党组）对“领导作用”的具体内涵把握不够精准，在实践中产生了一些问题：有的国有企业党委（党组）管得过小过细，把不需要把关定向的细微事项也列入了“讨论前置”范畴，滋生文山会海，降低行政效率，甚至还反过来影响了在重大经营管理事项上发挥把关定向作用；
有的国有企业党委（党组）以“发挥领导作用”为由，过多干涉其他治理主体的正常履职尽责，诱发了冲突矛盾甚至滋生内耗，影响了公司治理体系的有序运转。

针对类似问题，《条例》第四章第十五条主体部分明确规定了六个方面的重大经营管理事项，要求国有企业党委（党组）根据上述宏观原则，结合自身实际制定需要纳入前置研究讨论的重大事项清单，厘清了党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责边界。简而言之，国有企业党委（党组）发挥领导作用，既要明确目标定位、职责权限，该管的事情一定要管，决不能做“甩手掌柜”；
又要突出工作重点，防止把党委（党组）会议当成“筐”，大事小事什么都往里面装。

三、在“讨论前置”决策程序中处理好与经理层、董事会关系

2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》首次提出“讨论前置”要求，2016年全国国有企业党的建设工作会议正式将“讨论前置”确立为所有国有企业重大经营管理事项的决策机制。现在，《条例》再度明确规定：“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，并对相应事项和操作程序提出具体要求。从制度上看，“讨论前置”构建的是国有企业党委（党组）与董事会、经理层分工共享决策权的程序机制。正如中共中央组织部负责人在就颁布《条例》答记者问中所指出的：“借口建立现代企业制度否定或取消党的领导无疑是错误的，但把党组织直接作为企业生产经营的决策和指挥中心也不符合企业党组织的功能定位。”因此，国有企业党委（党组）必须在“讨论前置”程序中处理好与经理层、董事会的关系。

具体来说，在与经理层的关系上，国有企业党委（党组）前置研究讨论的重点是在政治方向、经济导向、社会效益、廉政风险等方面对重大经营管理事项的把关定向，国有企业经理层则是在党委（党组）前置研究讨论确立的大方向下谋划重大决策的具体实施方案。两者在“讨论前置”程序中的决策分工各有侧重。国有企业党委（党组）既要在重大原则和导向问题上坚决把关定向，对那些不符合企业主业主责、有违相关政治导向、存在明显廉政风险或者不良社会影响的重大决策事项，一定要坚决否决，决不能网开一面、放任自流；
也要在具体实施方案上切实保障经理层特别是行政首长的决策权，在前置研究讨论已经确定相关决策事项政治方向无误的大前提下充分发挥行政首长负责制的效率优势，避免“大包大揽”“议而不决”“议而不行”等问题。

在与董事会的关系上，与国有企业党委（党组）和经理层在人员构成上高度的“双向进入，交叉任职”的情况不同，“外部董事应占多数”是当下国有企业董事会人员构成的基本特征。在这种情况下，外部董事占到多数的国有企业董事会就有不小概率可能否决党委（党组）和经理层共同作出的决策方案。如何认识并应对类似情况？这个问题困扰着许多国有企业。

正确理解上述问题，首先必须澄清当前有一定影响的将“外部董事应占多数”问题化的观点。必须准确认识到，从治理体系来看，与“讨论前置”决策机制一样，完善外部董事制度、落实“董事会外部董事应占多数”要求同样是十八大后中央深化国有企业改革、加强国有企业董事会治理的重大部署，是《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔20XX〕XX号文）这份纲领性文件的明确要求，而不是什么亟待被改革掉的过时做法。从选任程序来看，外部董事的产生也必须遵循“党管干部”原则，由上级党组织和国有资产监督管理机构行使提名权。从人选来源来看，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发〔20XX〕XX号）明确规定：“加强外部董事队伍建设，从现职国有企业领导人员中选聘一批经验丰富的同志转任专职外部董事。”目前，国有企业外部董事主要来源是其他国有企业现职或退休不久的管理者和相关领域退休不久的政府官员。简而言之，与国有企业党委（党组）和管理层一样，外部董事同样是党的干部，国有企业党组织、外部董事制度都是“坚持和加强党对国有企业的全面领导”的具体途径。

因此，国有企业党委（党组）在处理与“外部董事应占多数”的董事会关系时，不能将“党对国有企业的领导”简单等同于“国有企业党委（党组）的领导”。进入董事会的党组织领导班子成员既要坚决落实党组织决定，国有企业党委（党组）也要充分尊重董事会特别是外部董事的决策权、质疑权。对董事会提出异议的决策事项，国有企业党委（党组）要加强分析研究，积极与董事会协调沟通，及时调整完善具体方案；
沟通达不成一致的，国有企业党委（党组）应当向上级党组织或者出资人（即两者共同的上级）报告，由上级党组织或者出资人评判。