社会治理体系和治理能力现代化研究（全文）

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社会治理体系和治理能力现代化研究

党的十九届四中全会明确指出：“社会治理是国家治理的重要方面。”大力推进社会治理体系和治理能力现代化，处理好政府和社会的关系，激发社会各界共建共治、共享共赢的活力，共同管理好社会公共事务，保持社会稳定、维护国家安全，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

一、我国加强社会治理面临一定机遇但挑战同样严峻

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，使得我国加强和创新社会治理、提高社会治理水平既面临一定机遇，也面临严峻挑战。

机遇依靠把握。中国共产党的集中统一领导不断巩固和加强，为我国加强社会治理提供了根本的政治保证。我国经济进入高质量发展深入推进阶段、各方面制度趋于更加完善，将为加强和创新社会治理提供更加坚实的经济基础和制度支撑。随着我国脱贫攻坚取得决定性胜利、中等收入群体不断扩大，社会和谐有序、充满活力将具备更为良好的社会结构保障。互联网、大数据、人工智能等信息技术突飞猛进，将为我国加强和创新社会治理提供更高效的技术手段。

挑战日显严峻。我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济发展的外部环境趋紧，使得加强社会治理面临的不确定因素明显增加。我国社会结构深度调整，利益关系日趋复杂，人口老龄化快速加深，群众诉求不断上升，对加强和创新社会治理提出了越来越高的要求。信息革命不断推动社会生产新变革、创造人类生活新空间，将持续挑战我国社会治理体系的创新和适应能力。国际上贸易保护主义、民粹主义、认同危机、恐怖主义等纷纷抬头，中美之间竞争性共存常态化，使得我国加强社会治理面临更不稳定的外部环境。

二、社会治理现代化进程总体滞后经济社会发展需要

党的十八以来我国社会治理体制改革取得明显成效，但总体上，目前社会治理体系和治理能力现代化进程仍然滞后于经济社会发展需要，共建共治共享的社会治理制度有待完善，人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体有待形成。

01从主体培育看，社会组织培育支持体系不健全

一是社会组织立法薄弱。2018年8月民政部发布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，试图将社会组织三大管理条例合一，但目前该条例仍未正式出台，改革进度缓慢。而且，即使合一后的条例正式出台，其立法层级仍然较低，与社会组织的地位和作用不相符。

二是政府扶持体系不完善。一些地方政府向社会组织购买服务的财政支出没有完全纳入常规性财政预算，同时存在购买程序规范性不强、服务评价和监督约束机制不完善、购买标准不清等问题。社会组织人才的培养使用、待遇保障、职业资格评定、晋升流动、继续教育等缺乏较为健全的机制设计。

三是综合监管不到位。社会组织登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门之间监管职责分工不清、缺乏综合协调。对社会组织内部治理的监管成为难点，大量社会组织都没有建立起较为完善的会员大会、理事会、监事会和资金管理等制度。

02从平台构建看，城乡社区治理体制机制不完善

一是社区治理主体待加强。D建引领社区治理有待加强，一些地方基层党组织软弱涣散，或者D建理念和方式陈旧。基层政府治理与社区自治的职责分工有待规范化，在法律层面对社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项等缺乏明确细致的规定。城市业主组织的治理功能亟需加强法律保障。

二是社区治理机制不顺畅。基层部门与街道社区条块协同机制不健全，街道社区“看得见、管不着”与职能部门“管得着、看不见”的矛盾凸显。基层部门之间协同治理不到位，各部门在网格化管理、信息化建设等方面“相互分割、各自为政”的问题严重。社区参与的激励和约束机制较为薄弱。

三是社区治理保障要素较欠缺。资金方面，政府对社区治理的财政支持总体不够，费随事转的经费投入机制并未有效建立；
社会力量参与社区治理严重不足；
社区自身“造血”能力低下。人才方面，社区工作者的薪酬待遇、职业发展、晋升空间等仍然受限，社区工作岗位对高素质人才的吸引力不足。

03从技术应用看，信息化建设严重缺乏统筹规划

一是社会治理信息化缺乏统一设计和规范。目前对于社会治理信息化平台怎么建、按什么标准建、数据信息如何整合应用等全局性关键问题，国家、省甚至地市层面都未确定统一思路、规范和标准，各地、各部门普遍各自为战、自整一套、互存壁垒，不仅造成巨大的资源浪费，而且实际应用功能和效果有限。

二是信息孤岛和平台分割现象严重。如一些地方在综治信息平台建设过程中，尝试将各部门的数据接入共享，但推进难度大，有的部门以各种理由拒绝接入共享，有的部门接入数据多为老旧数据，无使用价值，行政化的数据壁垒普遍存在。而且，一些承建公司出于商业利益或技术封锁考虑，在技术设置上相互不支撑、不配合，导致系统整合面临不少障碍。

04从领域覆盖看，跨国社会问题治理机制短板明显

一是在华外国人服务管理机制不健全。目前在华外国人日常服务和管理分散在人社、疾病预防控制、民政、民族宗教、市场监管、街道和社区等部门，部门之间信息不共享、缺乏有效联动机制，基层管理部门缺乏相应执法权限、服务部门无法准确掌握人员和需求信息等问题突出，导致一些地方出现外国人服务管理薄弱，甚至“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）外国人问题严重。

二是中国公民和企业海外安全治理有待加强。随着中国公民、企业等“走出去”规模不断扩大，由此带来的海外安全治理问题日显突出。但目前我国在政府层面与一些国家和地区的安全治理协作机制有待加强，对企业海外安全防范的指导、评估、预警、援助机制不完善；
在企业层面一些企业的风险意识不够，缺乏相应的安全管理机制和风险防范措施；
在社会层面海外安保服务企业、社会援助机构等发展滞后、能力有限。

05从目标实现看，矛盾化解和风险预防机制仍存缺失

一是对社会矛盾的源头治理不到位。社会转型期我国社会矛盾凸显的深层根源在于社会公正和法治方面存在缺失。收入差距较大，以及分配机制中存在垄断、腐败、机会不公等不公正因素，容易引发弱势群体的社会不满情绪。征地拆迁、劳资关系、企业改制等方面存在的程序不公正不透明、群众权益受损，是大量社会矛盾产生甚至激化的重要诱因。

二是群众利益表达和矛盾调解机制不完善。对一些重大政策、改革方案、规划的出台，重大项目的实施，公众的知情权、参与权、决策权和监督权缺乏具体有效的保障机制。由于各类社会组织的整体成熟程度不高，它们的利益表达、矛盾协调等功能没有得到充分发挥。

三是社会风险预防和应对能力有待提升。在应对机构上，部门间应急职能分工、信息共享机制不健全。在预案设置上，对互联网诱发的公共风险、跨国社会风险等新型风险，不能及时建立有效预案。在资源配置上，基层社区、街道风险应急能力不足。

三、大力推进社会治理体系和治理能力现代化

01加强社会组织立法和扶持监管

一是在适当时机出台的专门《社会组织法》。通过该法对社会组织登记、事中事后监管、内部治理、培育扶持等作出系统规定，并相对于现行三大条例提高立法层级，促进社会组织规范、健康发展。

二是加强社会组织培育扶持。出台专门的政府向社会力量购买服务的法律法规，对政府购买服务的主体、内容、程序、资金管理等作出统一的指导性规定。将政府向社会组织购买服务资金纳入各级财政预算。进一步加强社会组织人才队伍建设，健全社会组织人才的人事管理、专业培训、人才评价等规定。

三是完善社会组织综合监管。民政部门依法履行登记、年度检查、日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估；
行业主管部门负责制定社会组织在本行业的活动规范，通过转移职能、购买服务、资金扶持、发布信息等方式引导社会组织健康发展；
其他相关部门在职责范围内对社会组织实施监管。完善社会组织内部治理结构，健全社会组织会员大会、理事会、监事会及选举、议事、财务等各项制度，加强社会组织诚信自律建设。

02厘清基层政府治理和社区自治的关系

一是健全社区治理多元主体体系。进一步增强基层党组织对社区治理的引领作用，推动职能部门力量在街道（乡镇）聚合，让资源下沉。理顺基层政府治理与社区自治的关系，统一规范社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项、禁止准入事项“四张清单”，在法律层面加以明确。完善居委会和业委会立法，合理确定城乡社区管辖范围和规模，明确业主委员会的法律地位及其责任、权利和义务等。培育发展社会企业新型主体，研究出台鼓励支持社会企业发展的孵化、登记、认定、服务、监管等政策。

二是完善社区自治共治机制。以网格融合升级打造新一代网格化管理体系，全面促进网格、职责、队伍、平台、工作流程、数据资源融合，构筑专职网格员职责清单制、网格化服务管理事项准入制、网格员服务购买制、专职网格员考核评价机制等网格运作闭环系统。以“积分制”健全社区参与激励约束机制，以居民家庭为积分评议单位，设置评分指标体系，以得分高低为基础实行奖惩措施，鼓励居民积极参与自治、维护法治、弘扬美德。以“居民点菜、政府买单”形式完善社区公共服务供需对接机制。

三是强化社区治理要素保障。以“财政支持＋社会挖潜”强化社区治理资金保障，将基层组织活动和公共服务运行经费、社区工作者基本报酬、社区服务实施和信息化建设经费等纳入财政预算；
积极发展根植社区的社会企业，以企业盈利补充社区资金来源。加大社区人才队伍建设力度，加强城乡社区党组织带头人队伍建设，加强社区后备干部培养孵化，加大从优秀社区工作者中定向公开招聘基层事业编制人员、公务员的力度，加快构建城乡社区规划师制度。

03大力加强社会治理信息化建设的顶层设计

一是统筹规划社会治理信息系统建设。着力加强自上而下的统筹规划和部署，国家层面特别要加强社会治理方面数据标准的建设。各部门内部的信息系统要大幅整合、部门之间的信息系统要加强联通。明确所有已建和新建的系统平台必须规范、统一接口，为互联互通预留通道。完善信息共享目录，健全资源共享机制，特别是抓住数据标准这个制约数据整合的重要症结，建立科学的社会治理数据标准体系，规范数据类别、项目、内容、格式等，促进各类数据相互融合对接和有效汇总对比。

二是完善社会治理数据采集和信息安全保护机制。按照社会治理信息化建设要求，抓住人、地、物、事、组织等基本要素，坚持人工采集与智能记录相结合、自我采集与整合共享相结合，全面采集汇聚社会治理专业数据、政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据等，为数据的深度开发和应用提供源源不断的“活水”。同时，加强信息安全保护，在立法层面明确数据需求与国家信息安全、数据开放与个人隐私和商业秘密保护之间的边界关系；
加强信息安全保护制度建设和技术保障，强化对重点领域敏感数据的监管。

04逐步完善跨国社会问题治理机制

一是健全在华外国人服务管理机制。建立在华外国人服务管理工作部门联席会议机制，由移民管理部门牵头协调，以外事、公安、人社、商务、民政、民族宗教、疾病预防控制等部门为参与单位；
探索为在华外国人提供“一站式”政务服务、社区服务。建立完善专门的在华外国人服务管理信息平台，加强部门间的数据互联互通。合理发挥社会组织及在华外国人自组织的服务管理功能。加强与国际移民组织、联合国难民署、联合国开发署等国际组织的合作。

二是完善中国公民和企业海外安全治理机制。政府层面应加强与重点国家和地区的安全合作，建立与“一带一路”国家和地区之间的安全问题合作应对机制。企业层面应提高风险意识，制定切实可行的风险防范措施和应对预案，参照国际标准建立完善包括安全、健康、环保等在内的一体化境外项目管理体系。社会层面应从市场、资金、人才和知识等方面加强对海外安保企业、援助机构的培育和扶持，完善社会力量参与海外安保的渠道和模式。

05着力健全预防和化解相结合的社会矛盾治理体制

一是加强对社会矛盾的源头治理。大力促进社会公平正义，完善社会主义法治，从源头上防止社会矛盾的产生或激化。大力维护被征地农民、农民工、改制企业职工等弱势群体的合法权益。加强对公权力的法制约束，健全权力运行程序。深化司法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，增强人民群众对司法程序的效能感。

二是以重大政策和项目实施为重点，健全群众利益表达机制。健全政务公开制度，进一步推进重大公共决策的公开透明。以重大政策出台、重大项目实施为重点，通过社会公示、公众听证、社会稳定风险评估等形式，依法保障公众的知情权、参与权、决策权和监督权。进一步强化群团组织的社会参与、利益表达功能。

三是发扬新时代“枫桥经验”完善基层矛盾纠纷治理机制。将人民调解、法律援助、社区矫正等法律服务延伸落实到社区。增强社区发现、排查、化解各种社会矛盾纠纷隐患的能力，健全网格、院落和社区自组织排查发现隐患问题，街道（乡镇）会同职能部门解决隐患问题的机制。

四是完善公共风险预防应对机制。健全公共风险应对的领导组织机制，明确部门职能分工，强化信息共享联动。加强对新型社会风险的研究，优化公共风险应急预案设置。强化对基层社区、街道的应急培训和资金、设施、人员保障，提升其风险应急能力。

06加快完善社会治理领导和组织机制

一是建立高层次的领导机构。成立中央层面牵头负责社会治理的专门机构，下设办公室作为办事机构，负责制定和组织实施社会治理总体规划和重大政策，统筹协调、监督落实党中央、国务院部署的社会治理各项重大任务。

二是系统推进社会治理法制和标准体系建设。围绕提高社会治理法治化水平，系统推进社会治理主体体系、运行机制、保障要素等方面的法制建设。鼓励各地结合实际出台社会治理方面的地方性法规。围绕提高社会治理科学化、精细化水平，探索建立社会管理、社会服务、公共安全等方面的标准体系，逐步让标准嵌入社会治理的各个领域和环节。

三是出台全国社会治理总体规划。出台全国性的社会治理总体规划，作为全国创新社会治理体制、加强社会治理工作的发展蓝图和行动纲领。加强社会治理评估指标体系的研制，并加强实际评估与动态监测，为国家加强和创新社会治理提供客观依据。