翟钢：真抓实干,开拓创新,全面推进支付电子化管理——在国库集中支付电子化管理座谈会上讲话

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翟钢：真抓实干开拓创新全面推进支付电子化管理——在国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话

同志们：

2013年，国库集中支付电子化管理工作稳步推进，已在河北、重庆、北京等13个省级和3个市级财政部门成功上线运行，吉林等十余省市正抓紧实施。这项工作，得到了财政部、人民银行、人大预工委领导的高度重视，作为2014年国办督办的重点工作之一，要求在省级财政部门全面推广实施。“一年之计在于春”。今天，我们召开这次座谈会，就是落实2013年财政部、人民银行联合召开的支付电子化管理全国推广电视电话会议精神，统一思想，凝聚共识，交流探讨，确保工作目标按期完成。下面，我讲几点意见，供同志们参考。

一、深刻认识支付电子化管理的设计思路

支付电子化管理，是先进管理理念与现代信息技术融合创新的产物，是一项复杂的系统工程，只有运用科学的方法，化繁为简，才能做出既利长远又利当前的总体规划。关于支付电子化管理的总体思路，刘昆副部长形象地描述就是“一二三四”，即利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件，打通财政、人行、代理银行三个系统，实现财政、人行、预算单位、代理银行四方电子化管理。

第一，重点切入，从内到外有限求解。“认识问题从外到内，解决问题从内到外”是马克思主义认识论的一般规律。回顾支付电子化管理的设计和推进过程，应当说基本上契合了这一规律。探索之初，我们称之为国库集中支付业务的“无纸化”，直接目标是取消纸质单据，实现电子信息自动传输处理，切实解决国库集中支付管理效能与效率问题。但随着研究的深入，我们发现纸质凭证与电子信息并存，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条，表面看是效率问题，实际上是信息安全信任体系问题。要打破原有半手工、半自动的工作方式，必须整合资金流和信息流，实现全链条式管理，构建全新的安全信任体系。同时还需考虑，现行管理模式下，银行垂直统一的系统与财政分散开发的系统之间，管理规范、业务规则、技术标准差异很大，存在严重的信息“孤岛”现象。要实现跨部门的全链条式管理，经过反复研究论证，对业务逻辑不断进行抽象提炼，我们创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到“1+1>2”的效果。这也印证了“复杂问题有限求解”，化错综复杂问题为有限关键问题，不失为一种可行的、有效的解决办法。

第二，统筹协调，实现综合效益最大化。支付电子化管理肩负多重目标，要努力实现财政、人行、代理银行、预算单位等各方综合效益最大化。在很多关键问题上，我们始终坚持“帕累托改进”方式，就是在不损害一方利益的前提下实现多方的资源优化。一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范，为实现上下级财政之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼，开发通用控件，以各方现有系统为基础进行嵌入式优化，最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来，财政、代理银行系统间功能交叉，基础数据重复维护，内部问题外部化，财政业务些许调整，代理银行系统就需大幅跟进。代理银行技术部门苦不堪言，用户满意度也不高。自助柜面系统的设计初衷，就是要把财政部门该做的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金融服务职能，同时建立起双方的合理分工和有机联系。这套系统不仅为代理银行拓展中间业务带来新的契机，也使预算单位可以享受到最顶级的金融服务。

第三，稳步推进，顶层设计与摸着石头过河并重。为确保电子化管理稳步推进，我们提出“两级建设、五级应用”的思路。“两级建设”是指中央和省级财政负责支付电子化管理的主体建设，“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜，选择省级集中部署或地市集中部署，县乡两级原则上不再单独部署，作为终端直接接入。为避免“闭门造车”式的笔上研究和“纸上谈兵”式的静态分析，我们先期选择河北、重庆两地进行试点，在电子化管理方案得到初步验证后，又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。试点过程，既是凝聚共识、系统推介的过程，也是实践纠偏、促进系统逐渐成熟的手段。实践证明，分批试点、召开现场会的方式对于凝聚共识、实践纠偏确有事半功倍的效果。

二、支付电子化管理试点工作成效显著

从试点省市情况看，支付电子化管理的业务范围涵盖所有业务类型，延伸至所有流程节点。支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现，并取得了较大的经济效益和社会效益。

第一，构建“三位一体”安全网，从根本上提升财政资金安全保障能力。部领导一再强调“安全问题是重中之重”。支付电子化管理，通过构建管控防“三位一体”立体防护网，安全上有质的飞跃。具体来说，在管理上，以建立新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制。在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制规则，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，使违规操作无机可乘。在防范上，以信息安全等级保护制度为基础，通过实施符合国家规范性要求的等级保护测评，夯实基础安全环境，最大限度地消除安全隐患。试点省市均把提升财政资金安全管理水平作为支付电子化管理的首要目标，业务和技术手段双管齐下。比如，北京市积极推动业务流程再造，不放过任何一个风险点，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建全闭环式的完整管理链条。河南省实现了财政与所有代理银行系统的自动化衔接，固化系统控制，杜绝人为干涉，彻底堵住“先清算、后支付”等管理漏洞。

第二，提高资金运行效率，降低行政管理成本。支付电子化管理，将财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员，从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复劳动中解放出来，国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，运行效能大幅提升，行政成本大幅降低。如辽宁省财政国库部门一次性审核2000多笔授权支付额度，整个签章过程不超过1分钟，这在人工处理时是不可想象的。湖北省自助柜面业务上线试运行后，预算单位感受到全新的支付体验，不用再写支票、来往银行、排队等候，可以足不出户全天候办理资金支付。在提高效率的同时，支付电子化管理节约的成本也相当可观。在美国，与支票方式相比，每笔电子支付可降低综合成本1.1美元，全面推行电子支付后，仅联邦政府一年可节约资金十几亿美元。就我国来说，先期试点的河北省财政厅测算，省本级一年可节约纸张、打印耗材等直接成本300万元。可以设想，如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内，支付电子化管理推广到全国，将产生巨大的经济效益和社会效益。

第三，转变支付手段，强化财政支付责任。实行支付电子化管理，支付手段发生了质的变化，财政部门记录和控制的支付笔数将由“万”级向“亿”级发展，支付信息由“汇总”向“明细”发展。这些支付信息面更广，内容更详尽，可有效共享和挖掘利用。从而使财政部门通过资金链条将越来越多的社会经济单元和个人联系起来，为财政部门优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平提供有力的技术保障。安徽省实施电子化管理以后，直接支付范围迅速扩大，扩展到个人差旅费、医药费及公务卡报销等领域，支付笔数与去年同期相比增长了两倍多。北京市借实施电子化管理之机取消了所有工资专户，实现工资和离退休金直达收款人。这些变化将产生潜移默化的影响，并逐步扩展至财政资金管理的方方面面。

第四，以标准化促进管理规范化，带动财政内部治理水平提升。支付电子化管理的一项重要内容就是，按照全国统一的标准规范改造各地、各单位的现行支付系统，并与中央统一开发的安全支撑控件有效衔接。通过这种方式，对各地国库集中支付业务起到了规范和纠偏的作用。在此基础上，通过将内控机制固化到相关软、硬件设置中，真正落实财政财务管理各项原则要求；
通过建立跨部门、跨地区信息交换“高速公路”，有效解决信息不对称问题；
利用网络和信息系统消除时间和空间限制，从根本上解决基层金融服务能力不足等制约乡镇改革的瓶颈问题。试点省市在建立电子化管理基础框架后，均把完善制度、提升管理作为重要任务协调推进。北京市按照内控管理要求，先后制定了《应急预案》、《内部操作规程》、《电子化管理实施细则》等制度办法，有力地保障了国库业务安全高效运行；
从河北省部分市县电子化管理试点的情况看，以往国库集中支付制度面临的系统运行效率、人员不足等问题已大幅改观。

上述试点情况表明，支付电子化管理的理念、方向和路径是正确的，实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。试点成功，凝聚了财政部门、人民银行等一线同志的探索精神和辛勤汗水，在此，我对前期参研参试的所有单位和同志们表示衷心的感谢！

三、严格落实支付电子化管理的重点任务

按照部党组总体部署，今年年底以前要完成全国省级实施，并向有条件的地市延伸。参加此次座谈会的，既有先期探索的东中部地区，也有基础相对薄弱的西部地区，不求一刀切、齐步走，但求开好局、起好步，各地要高度重视、精心筹划、严格落实好支付电子化管理各项工作任务。

第一，统一行动、协调配合。支付电子化管理，是一项多部门联动、跨级次统筹的系统工程。省级财政部门要按照“两级建设、五级应用”的思路做好统筹规划。这里重点强调一点，就是一定要有标准化意识。标准化是消除“信息孤岛”、实现跨部门、跨地区互联互通的“灵魂”。先期探索“无纸化”的地区，要尽快统一到全国电视电话会议有关要求上来，使用全国统一的安全支撑控件和自助柜面系统。尚未开始实施的地区，要把电子化管理相关标准规范作为“硬约束”，避免走弯路。为保证各地实施方案的科学性和规范性，省里的实施方案需要分别报送财政部、人民银行总行，待批复后再实施。支付电子化管理离不开各方的协调配合，各地要成立涵盖各业务方的领导小组和专门的工作班子，财政国库部门要发挥牵头作用，争取领导支持，做好组织协调，与人民银行通力合作，共同推进，协调代理银行加大资源投入，保证质量。

第二，完善制度、加强管理。要保证支付电子化管理业务安全高效运行，需要建立和完善与之相配套的管理制度，并加强技术保障措施，两方面相互配合、相互促进。在制度建设上，要按照财政部、人民银行总行印发的《支付电子化管理暂行办法》的要求，以加快建立新的信任体系为核心，进一步完善内控机制和落实安全责任，同时财政部门要牵头组织各参与方签订业务办理协议。在技术保障上，要从保障财政资金安全的高度，重新审视我们现有的技术条件和环境，弥补短板，查漏补缺。特别是要按照国家要求抓紧开展信息安全等级保护测评，加快建设容灾备份和电子审计系统。此外，实施支付电子化管理还涉及一定的软硬件采购，各地要按照厉行节约、公正合理的原则，尽可能降低采购成本，分清安全控件实施和其他建设费用，桥归桥、路归路。从试点情况来看，设备采购往往周期较长，有可能成为实施的瓶颈，各地要早着手、早启动。

第三，加强学习、交流互动。支付电子化管理，涉及观念理念更新、科学方法运用和业务管理调整，需要我们不断学习，深入思考。为此，这次座谈会安排了非常丰富的培训内容。稍后，国库司、人民银行国库局、公安部第三研究所有关同志将就支付电子化管理总体思路、清算思路和安全加固思路等做深入解读。“动人以言者，其感不深；
动人以行者，其应必速。”北京市作为率先实现与人行端衔接、第一个实现财政直接支付全业务上线、第一个实现工资统发业务上线的试点省市，取得了显著成效，相信他们的经验和做法将给大家留下深刻印象。还安排了河北省、辽宁省、湖北省等试点省市做经验交流，明天还有更详细的业务和技术培训，希望与会代表多听多看，把握要领，指导实践。同时，中央也会加大对各地的指导力度，我们在财政部官网上开辟了“国库集中支付电子化管理”热点专栏，搭建了网络论坛、QQ群，编辑出版了《国库集中支付电子化管理理论与实践》一书，信息量很大，相当于一个知识库，希望同志们充分利用这些平台，交流互动、相互促进。会后，我们还将组织部分试点省市，对有需要的地方，派出一对一辅导组现场指导，协调组织相关代理银行培训，争取全部轮训到位。

第四，因地制宜、注重实效。实施支付电子化管理的出发点和落脚点，是要解决国库集中支付管理制度改革面临的现实问题，各地在实施过程中，要注意与本地实际相结合，务必发挥实效。试点期间，重庆市紧紧抓住原有业务模式下预算单位入账通知不及时、差错多这一突出问题，优先为预算单位提供相关电子凭证的网上打印服务；
安徽省从解决预算单位最迫切需要解决的直接支付申请申报周期长、人工报送成本高等问题入手，为预算单位开通直接支付网上申请，基层预算单位争相试点，纳入试点的单位迅速从20家增加到900多家；
湖北省开展的自助柜面试点，在群众路线教育实践活动中，获得预算单位积极反响。关注现实问题，注重结果导向，才能把实事办实，把好事办好。建议大家多关注《中国财经报》、《中国财政》杂志，及时了解电子化管理最新动态及各地的新思路、新做法。

长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。支付电子化管理为进一步深化国库改革创造了新的契机，希望大家同心协力，上下联动，以改革创新的勇气和科学严谨的态度，高效完成支付电子化管理工作任务，为推进国库管理现代化作出更大的贡献。