数字经济时代中国城市实现精细化管理路径研究（全文完整）

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数字经济时代中国城市实现精细化管理的路径研究

数字经济不同于农业经济和工业经济，呈现出数据参与价值创造的新特征。搭乘着数字经济的东风，城市的精细化管理也进入了快速发展及转变阶段。新时代下中国的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的需要也对中国数字经济时代的城市管理提出更高的要求。截至20xx年，中国的城镇化率已经达到xx%，这表明中国特色社会主义下的“城市中国”特征正逐渐显现。20xx年x月，中共中央、国务院印发了《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求推动智慧城市建设，提高城市管理的科学化精细化水平。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，进一步延续贯彻了习近平总书记关于“提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫”的指示。20xx年以来，xx市、xx市、xx省等省级政府都相继出台了城市精细化管理的指导意见。数字经济发展的大背景下，中国特色社会主义城市实行精细化管理是资源配置更加合理、以人为本发展理念更加贯彻的最优管理模式，中国城市从传统的粗放型管理向精细化管理的过渡是数字经济发展过程中各城市面临的普遍命题。

一、数字经济时代对中国城市管理提出的新挑战

数字经济时代下，伴随着快速的城市发展进程，中国各城市在治理过程中均面临一系列的难题，传统的治理模式受到挑战，同时也面临着新的历史使命和历史机遇。

1.数字经济时代的新形势

数字经济作为经济增长的新动能，广泛存在于经济生活的各个领域中，成为各领域创新转化、开放发展的新蓝海。学术界普遍认为数字经济可以为互联时代各领域的发展助航，也可以提升整体的资源利用水平。各学者从不同角度出发，对数字经济提出了不同的见解：DonTapscot（t1996）在《数字经济：智力互联时代的希望与风险》一书中首次使用数字经济的术语，被誉为“数字经济之父”。ManuelCastells（2003）在信息主义与资本主义的重建中定义数字经济，进一步将数字经济的概念推广开来。20xx年，G20（二十国集团）杭州峰会指出：数字经济是指用数字信息作为关键性的驱动要素，以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。在已有的研究基础上，本文延用G20研究峰会中对数字经济的定义。

中国的数字经济从21世纪初进入萌芽时期，2008年经济危机后发轫，给多个行业带来了潜移默化的影响。2012年底，智能手机使用人数首次超过台式电子计算机，意味着中国的数字经济迈入新的发展阶段，以阿里巴巴为首的互联网企业向移动端全面转型，之后在各级政府的政策支持下经历了蓬勃发展时期，各行各业全面拥抱互联网。人工智能、大数据、区块链等数字集成新业态出现，以微博、知乎为代表的社交网络和虚拟城市社群也逐渐发展起来，数字经济已经成为中国经济发展方式转变的重要动力。

2.中国城市管理的新要求

中国的城镇化进程自xx世纪xx年代进入快速发展时期，xxxx年底已达到xx%，因此城市已经成为国家治理的核心要地。《中国数字发展与就业白皮书（xxxx）》中指出：xxxx年数字经济规模达到xx.x万亿元，占GDP比重的xx%。数字经济时代中国经济政治文化都进入到一个改革的过渡时期，中国城市的国际化和现代化进程不断加快，传统的社会结构正进行着转变，各大城市面临着人口基数大，资源分配紧张、居住环境恶化等现实难题。传统的粗放型管理模式已经不再适应时代发展的要求，不能满足城市居民对美好生活的向往。因此，随着“共谋、共建、共管、共评、共享”的“五共理念”在城市管理中不断被重视和应用，中国城市改变管理模式也势在必行。

3.精细化管理的新应用

泰勒于1911年出版了《科学管理原理》一书，最早提出了精细化管理的概念。该管理理论虽然源起于美国，但是在日本得到应用和普及，并于20世纪50年代在日本发展成为了一种企业管理理念。丰田精益生产方式（LeanProduction）是丰田公司实行精细化管理具有代表性的探索成果，该公司顺应日本企业管理方式改革的浪潮，通过对流程的标准化治理，调动员工参与的热情，逐步进行流程改善和精细化，从而提升效率和可持续发展能力。精细化管理已经发展成为一种全面的管理模式，是顺应数字经济时代提质增效的必然要求。

精细化管理的思想在数字经济时代不断被应用于城市管理的过程中。2017年全国两会召开时，习近平总书记提出了“城市管理要像绣花一样精细”的总体要求，使精细化管理的理念在中国城市管理中的重要性更加彰显。如今，中国的城市精细化管理已进入到顶层推动和创新发展阶段。一些学者对中国城市精细化管理的理念和实现途径进行了论述。庄少勤（2007）深挖城市管理精细化的内涵，建立了一个全面的精细化管理系统，包含管理精深化、作业精细化、服务人性化三个层次。唐皇凤（2017）把城市管理精细化视作一个“理念—制度—政策—技术—行动”五层次的概念，包括以人为本、创新服务的理念、治理主体的多元化和协同化、治理手段的数字化和智能化、治理标准的规范化。

结合已有的研究，本文认为数字经济时代的中国城市精细化管理就是贯彻精细化管理的理念，侧重智慧引领和管理模式创新，倡导多元主体建立互联互通的共治网络，从而提升社会治理能力，使管理思想向城市居民价值主导转变，提升市民幸福感。

二、现代城市实现精细化管理的特别要求

城市是一个实体，需要各类参与建设的主体不断投入资源建设完善，也需要对成果进行精细化管理，推动城市健康发展。中国城市实行精细化管理是从“管理”到“治理”的理念转变，从城市发展进程来看，现代城市实行精细化管理与自由、平等、和谐的社会治理理念不谋而合，因此实行精细化管理有重大的时代意义。

在管理规范的基础上，现代城市应该加强具有现代化特征的新原则的构建进程，强化底线思维，更新精细化管理过程的理念意识，推动精细化管理模式的创造性转化、创新性发展。精细化管理要把服务深入到城市的所有空间及人群，及时有效地解决治理过程中的各类难点、重点、热点问题，更加提倡以开放包容的心态接受新生事物的运用，把管理工作从城市具体事务的工作内容上升到科学精细的管理理念的高度，转变管理职能，提升服务效能。精细化管理更要求以人民的利益为核心，结合数字经济的特征及优势建立新型智慧城市，强化多元共治的治理理念，以国际化的视野推动城市精细化管理进程，真正实现管理中体现服务，规划中体现精细，模式中运用数字的现代化治理。

1.从市民的角度定义城市管理价值

2019年11月，习近平总书记在上海调研时指出：“城市是人民的城市，人民城市为人民”，进一步深化了城市人民在城市建设和城市管理中的主体地位。

数字经济的发展让城市居民的个性化得以释放，使其参与城市管理和城市建设的热情显著提高，不断从需求上倒逼城市管理模式的变革，“以市民为中心”的理念逐渐转变为政府实行城市精细化管理的价值选择。在中国的社会治理框架中，将公众置身其中既能够得到群众的支持，还能够实现人民当家做主的诉求，同时也是中国国家性质的必然要求，在很大程度上生动地体现了中国共产党的群众路线。数字经济时代信息量的丰富，使市民对城市的发展及管理能够做出更加合理的判断。由于市民最终决定了城市精细化管理的价值，政府既要关注市民明确表达的诉求，也要挖掘市民由于时代进步即将产生的潜在诉求。城市的精细化管理只有以市民价值为主导不断地创造价值，才能赢得人民，管理好城市。市民价值主导逻辑下的城市精细化管理如图1所示。

提升人民幸福感，是党中央在新的历史时期和政策语境下将党的初心和社会民生资源对接的生动诠释，彰显了中国改革发展重心的进一步下移。重心的下移同样体现在中国城市精细化管理的过程中，在新的城市治理格局下，城市居民幸福感成为评估精细化管理成效的新标杆。城市精细化管理的灵魂，是对生命价值的关怀，使城市成为更优越的生命场所（秦德君，2018）。中国城市实行精细化管理除提升标准化、智能化、网格化外，更要提升管理过程中的人性指数，追求带有温度的可持续综合发展而非一时的突进，真正以市民价值导向调整城市精细化管理的战略目标和治理结构，才能精准地把握城市精细化管理的核心价值。

2.以数字的方式驱动精细管理变革

随着互联网应用的不断扩张，人类社会逐步向“人与数据对话”“数据与数据对话”的时代过渡（何大安，2018）。2018年4月，习近平总书记在海南考察时强调：“各级党委和政府要强化互联网思维，善于利用互联网优势，着力在融合、共享、便民、安全上下功夫，推进政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政、方便群众办事，做到心中有数。”此论断进一步强化各级治理主体对城市精细化管理中人工智能、大数据等数字经济产物的重视。数字经济的发展为城市的管理活动构建了一个虚拟的世界，精细化管理系统将现实世界完整地映射在数字空间，每一条数据都拥有多个用途及价值，如何发挥它的最大价值需要城市管理主体进行精细化设计。

20xx年xx公司在《自然》杂志上通过大数据对甲型H1N1流感进行了精准的预测，向世界展示了大数据的魅力。大数据和人工智能等在城市管理中的应用与创新，也为政府向参与城市管理的主体开放参与管理活动的权限提供数字化赋能。例如：城市管理通过算法和各类遥感系统的应用，对各类资源进行综合管理和统一调配，强化管理模块的衔接，将传统纵向管理流程转换为扁平式的管理流程，提高城市管理的效率；
“块数据”技术将跨地域的城市管理数据进行分类整合，改变管理方式，促进数据流通，为政府进行精细化管理提供更为全面的技术支持；
电子政务的推广提升了管理效率。从城市实现精细化管理的本质上来看，数字参与能较好的融合城市管理主体客体的发展和变化，无论是城市管理系统技术上的升级，还是管理场景上的延伸，数字技术都表现出更加灵活多样的特点，可以推动城市精细化管理的变革。

3.用协调的手段构建城市共治网络

数字经济时代的城市精细化管理已经不是管理与被管理的关系，而是多元主体协同共治的过程。在传统的城市管理活动中，政府作为主要的城市管理者是一个封闭的主体，客观存在的管理活动边界弱化了信息传递，在进行城市管理时构建了信息孤岛，使其管理活动缺乏针对性、科学性和实践性。尽管政府通过各种努力提升自身城市管理的水平，但是受到信息禀赋值的限制，管理模式的创新速度难以跟上时代的变化。因此，在精细化管理的过程中强化信息交流，用协调的手段构建多元主体参与的城市共治网络就十分有必要。

基于大数据和人工智能等建立起来的数字方式，打破了城市精细化管理内部和外部的边界，为共治网络的构建提供了可能。政府、企业、民间组织、市民共同参与到城市管理中有利于将全社会的资源有效利用起来，提升社会运行效率。在城市共治过程中，应该明确不同主体之间的职责共担关系，从制度层面清晰界定不同主体的责任范围，在多元化的利益格局下，不断创新优化城市共治网络，使相关主体能够主动、高效的参与其中，打破传统城市管理的局限，全面构建基于多元主体合作共治的城市精细化管理模式。

三、当前中国城市实现精细化管理的短板

城市精细化管理是在政府与各个参与主体的共同作用下，为了坚持“城市让生活更美好”这一初心使命，通过组织、协调、指导、规范以及监督和纠正等方式，对精细化管理系统的不同组成部分和环节以及社会生活的相关领域进行管理。因此，从广义上讲，城市管理与“社会统筹”的概念相近，其主体是由社会成员组成的专门机构，客体或者管理对象是社会的经济、政治和文化等（桑德尔，2008）；
从狭义上讲，城市管理单指政府在权力机关的授权下，对不属于原有社会部门管理的城市公共事务进行的管理。在数字经济时代，传统的单一城市管理方式无法跟进改革的大势，存在诸多问题，如：强调政府在城市管理的主导地位忽视多元主体的参与、追求改革进度缺乏对出台政策的前瞻性等，这些问题的存在都制约着中国城市实现精细化管理的进程。

1.管理办法的持续性、科学性有待加强

目前中国的城市化发展进入中后期阶段，市民有了更高的要求。个别地方政府的规划者在推进城市管理的进程时缺乏一张蓝图绘到底的科学思想，缺乏对城市管理职责边界的正确认识，缺乏对市民利益的切实关注，忽略政策可行性、科学性性研究，在满足市民多样化需求上还存在不足，补短板、强弱项、提品质的精细化管理任务目标的实现存在障碍。比如，20xx年xx月xx日，某市在xx时下发紧急通知，决定启动重污染天气应急响应，次日各中小学停课。xx月x日凌晨x时许，又通知各中小学不再停课。短短四个小时，停课与否的转换，让各相关教师、家长措手不及，消耗了市民精力。在城市建设的过程中，个别地区由于城市管理者更换，导致正在实行的城市规划办法被推翻，存在不少烂尾工程，空壳工程的现象，严重浪费了社会资源。20xx年，各城市推行单双号限行的管理办法，但由于缺乏科学的研究，个别地区的政策频频更改，“便民”举措变得“不便民”。部分地区存在照搬试点地区城市精细化管理办法的情况，没有因地制宜结合本地区的具体情况，导致政策规划“水土不服”，不能有效提升管理效率。

另外，在城市的具体事务管理过程中，对于整合治理多采用“突击检查”和“违规即罚”的方法，不能使市民更好地理解城市管理决策的长远用意，管理精细化办法缺乏科学性，导致垃圾未分类、私搭乱建等“城市疾病”反复出现。此类事件和政策实施情况暴露出在城市管理过程中决策者没有运用科学的方法来分析管理措施的落实效果，缺乏长远的规划贯彻出台的政策，阻碍了精细化管理的进程。

2.协同共治的参与性、平衡性有待提升

中国的城市管理尚未形成多元共治的格局，社会各参与主体在自发形成的平台中和政府组织中更偏向于信任自组织平台，对于官方平台的共同管理渠道参与意愿不够强烈。一些城市及下属社区开辟了大量信息交流平台，但从实际效果来看，社会各主体参与度不强，建言献策的可实施性、规范性较低。

随着电子政务在中国的推广，各城市相继在官方门户网站上开放市长信箱、政务回应、意见征集等栏目，来为政府、企业、社会组织、个体公众等共同参与城市管理开展新的尝试。我们对某省下属部分市级的门户网站进行了统计，大部分民众及企业主体倾向于从自身角度提出问题及困难，未给出科学性的解决方案；
总体的参与度较低，建言献策栏目发布人数不多；
提出的部分方案缺乏可实施性和前瞻性。通过线下调研我们就近走访了xx个社区，居委会在就某政策实施征求意见时，每一个社区固定参与的人数只有xx人左右，在x万人的大型社区参与人数也不足xx人，且大部分为退休的老年人群。

虽然针对协同共治格局的形成，各地都以政府为主导进行了一系列有益的探索和尝试，但管理权力的下移仍未形成长效的规范实施机制，各社会主体参与城市管理的热情及科学性仍有待提升。

3.基层自治的明确性、规范性有待深化

“两级政府，三级管理”的体制是中国进行城市精细化管理的有益探索，此模式是在市、区两级政府的基础上，形成市、区街道办三级纵向管理体制，通过扩大基层街道办权限，充分发挥其管理功能。然而在精细化管理的实践中，其条块特征较为明显，基层自治的明确性、便捷性有待深化。

一是管理线条过多，在实践过程中，每个社委会要对应x至x个行政线条，增加了工作人员的压力，自治空间受到侵占。

二是自治属性不突出，按照法律规定，社区居委会是居民自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治组织，并非派出机构。在实际工作中，社区居委会需要协助行政部门、法院、人民团体处理大量事务，按照性质划分，居委会完成上级分配任务的优先级更高，而忽略了居民在城市精细化管理中自我治理的要求，表现出基层治理工作片面化和明确性不够突出的问题。

四、中国城市实现精细化管理的科学路径

根据中国城市精细化管理的发展进程和面临的问题，本文从以下三个方面提出构建中国城市精细化管理的科学路径。

1.加强法治建设与体制改革

习近平总书记2006年担任浙江省委书记时曾指出：“要创新城市管理手段。在运用经济、行政手段管理城市的同时，更多地运用法律手段进行城市管理，建设‘法治城市’。”为数字经济时代城市的精细化管理指明了条件。目前，宏观层面上的《城市管理法》尚未出台，但是各地依照各部委条例出台了地方法规规章来推进城市精细化管理的进程。

20xx年，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出的“六化”建设方向包含了社会治理精细化的要求。20xx年，xx市出台《关于加强城市精细化管理的意见》，提出通过加强法制化、标准化来提升城市精细化管理水平。xx在城市精细化管理的过程中，自觉运用精细化管理的思想，编写了《xx城管执法精细化管理工作法》，这些都是中国在推进城市精细化管理进程中法制层面的有益探索。

在加强法治体系建设的过程中，国家、城市、部门方面应结合自身职能，基于时代特征和改革要求因地制宜地制定城市精细化管理办法，也应该运用大数据的方式，明确目标绩效考核评价的方法，探索出台城市精细化管理目标绩效考核施行细则，提高城市精细化管理的能力和水平。

数字经济时代中国城市管理中基层自治中规范性不足的问题需要加快改革进程，创新管理体制机制。首先要加强高位协调，打造先规划、再建设、后管理的纵向管理体制十分有必要，这要求城市管理管中破除各主体横向交流的瓶颈，探索同目标同系统的协调机制。另外要贯彻管理权力下移的理念，充分放权，使市民可以参与到管理过程中。最后需要建立城市发展成果共享的激励机制，调动各主体参与城市精细化管理的积极性，强化进程推进。

2.坚持智慧引领与模式创新

智慧城市技术在数字经济时代的城市化管理中被广泛应用，是以技术发展推进管理升级的重要体现。发达国家由于城市化开始的较早和技术领先等原因，城市智能化、数字化发展较为成熟。比如，伦敦通过“TalkLondon”等数字化平台，广泛推动社会各主体参与城市管理的过程中，破除信息孤岛的困境；
米兰建设数字运营中心，与MI020（米兰城市数据生态系统）中的城市开放数据集成，提高城市管理中的智能化水平；
东京打造社会各主体协同参与的人工智能应用体系，共同推进各民生领域的发展。

在国内，发达城市“城市大脑”的运用，在精细化管理中也初见成效，“堵城”xx在全国拥堵排名第x位下降到第xx位；
xx的“社区大脑”运用数量巨大的传感器布点，将城市监控、警报、机动车管理等xx个应用场景连贯起来，提升了精细化管理的能级。

未来中国的城市精细化管理实践，一是要结合数字经济时代的新特征，升级数字化城市管理系统，实现辖区范围内全面覆盖；
二是更新网格化管理技术，加强城市的动态监控，建立全国规范的管理平台；
三是划分精细化管理单元，加快大数据等适用技术的开发，提升建设效率，整合相关资源，加强智能化。

随着数字经济的发展，具有相同爱好的用户在网上聚合成为虚拟社群，协同分工，共享新知识，为城市精细化过程中的管理模式创新提供了新思路。虚拟社群作为一个自我发展的平台，可以涵盖市民、政府、企业等多个主体，在这里个体独特性得到最大体现，各主体进行信息交换的同时也可以参与城市的精细化管理。政府想要建立协同共治的局面，加强精细化管理决策的科学性，可以建立本城市、本社区的粉丝社群，促使跨界连接局面的形成，强化碎片化价值的聚合能力，丰富精细化管理形式，更好地关注市民的多样化需求。

3.突出城市品牌与人文关怀

提高城市管理精细化水平必须着力加强城市品牌建设。精细化管理需要政府通过大量的数据深入分析城市市民的需求，需求的不同导致不同城市的管理模式应该具有差异性。面对创新的浪潮，城市精细化管理更加提倡包容，各地应结合自身城市的发展现状和社会各主体的需求，实行具有地域特色的城市精细化管理办法，推动城市发展的品牌化。一些城市只是照搬城市精细化管理的理论，采用相似的方式进行城市建设和规划，一味强调刚性，缺少包容性，背离了“以人民为中心建设具有区域特色的现代化城市”的理念。在数字经济时代，中国的城市应通过精细化管理推动城市转型升级，打造具有中国特色、区域特征的城市品牌。

城市精细化管理也应兼顾对市民的人文关怀，打造良好的生命场所，在人文方面完善城市管理系统，提升城市管理中的人性指数，彰显人的价值。以地摊经济的管理现状为例，2020年全国两会召开时期有全国人大代表提出要因地制宜地释放地摊经济，给予从业者合法地位。新冠肺炎疫情对中国经济造成冲击，国家统计局发布的数据表明x月份城镇调查失业率达到x%，创近年高峰。放开地摊经济有助于缓解中国的失业现象，但对城市的精细化管理提出了更大的考验。在面对诸如地摊经济时，城市管理人员要防治“一刀切”政策的泛滥，倡导城管人员由“驱赶型”向“规劝型”“服务型”转变，各部门探索联合出台办法规范包容地摊经济，给予从业者最大的尊重，使城市真正成为宜业宜居的生命场所。

数字经济时代中国的城镇化发展进入中后期阶段，新技术的应用和人民对美好生活的向往使城市精细化管理面临更大的机遇和挑战。柏拉图在《理想国》中对城市的描述是：城市是充满智慧、勇敢、和谐的城邦，公民十分有道德，国家稳定和谐。中国在顶层设计上要求精细化管理权责分明、服务为先、多元共治、创新治理，给城市管理初步指明了方向。精细化管理对于协同共治的主体来说是理念与愿景，更是责任与担当。只有用开放包容的心态推进城市精细管理现代化，以锐意进取的精神强化体制机制改革，才能满足人民群众的期盼，提升资源利用效率，力争中国的城市文明在全球处于领先地位。