2022年关于推动国有企业高质量发展调研报告（集团公司）

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关于推动国有企业高质量发展调研报告（集团公司）

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。为了进一步落实国企改革三年行动，推动国有经济布局优化和结构调整，推动国有企业实现高质量发展，xx先后赴xx等地国有企业进行调研座谈，了解国有企业深化改革的经验教训，剖析xx省国有企业发展中存在的具体问题，搜集整理先进地区改革的成功经验，汇总分析xx省“十三五”期间财政入统国有企业决算数据，撰写了推动国有企业高质量发展的调研报告。

“十三五”期间，xx省政府及有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实中央、省委决策部署要求，推动完善企业国有资产管理和改革，企业国有资产规模逐步壮大，取得了五个实质性进展：建设中国特色现代企业制度取得了实质性进展，健全市场化经营机制取得了实质性进展，混合所有制改革取得了实质性进展，国有经济布局优化和结构调整取得了实质性进展，完善国有资产监管体制取得了实质性进展，国有企业党的领导和党的建设得到根本性加强，为企业改革发展提供了坚强保证。

一、xx省国有企业及国有资产基本情况

（一）企业国有资产运营情况

量有显著增长。“十三五”期间，xx全省GDP从xxxx年的xxxxx亿元增长到xxxxx亿元，国有企业资产总额连续突破x万亿元、x万亿元和x万亿元大关，xxxx年底达x.xx万亿元，年均增速达xx%。全省国有企业资产、负债、净资产总额逐年增长，分别比xxxx年增长x.xx倍、x.xx倍和x.xx倍；
xxxx年实现营业收入接近万亿，比xxxx年增长x.xx倍；
xxxx年实现财政收入xxxx.x亿元，比xxxx年增长x.xx倍，国有企业对全部财政收入的贡献率从x%增加到xx%左右，对全省经济的支撑作用明显增强。但是国有企业利润总额、净利润却出现下滑，尤其是xxxx年同比下降xx%和xxx%，净利润为亏损。质有明显改善。“十三五”期间，全省固定资产投资逐年增长，三大产业结构比重从xx∶xx∶xx调整为xx∶xx∶xx，产业结构逐步合理；
工业增加值占比从xx%调整至xx%，对GDP增长的贡献率从xx%增长至xx%。xxxx年，国有企业资产负债率比xxxx年降低x个百分点，营业收入利润率提升x.x个百分点。

功能作用显著发挥。“十三五”期间，国有企业在服务国家战略上发挥了表率作用，在落实京津冀协同发展、“一带一路”建设等方面投资力度不断加大，带动了全省装备、服务、技术标准的进一步提升，在保障和改善民生、抗击疫情和应对重大自然灾害等方面展现了国企担当。

（二）企业国有资产管理情况

国有资产管理体制改革，从尝试国有资产经营责任制的早期探索，到组建国有资产管理专司机构（国有资产管理局）和建立国有资产基础管理制度的中期探索，到建立集中行使所有权职能的出资人机构（国资委）和相关制度体系的新世纪改革，再到“以管资本为主完善国有资产监督管理体制”，经历了从控制权到所有权改革，实现了从国有资产的“五龙治水”到推进经营性国有资产统一监管的转变。在此基础上，开始了从“管资产与管人、管事相结合”向“管资本为主”转变，并取得一些阶段性进展，国有资产监管水平不断提升，市场化经营机制不断健全。一是改革国有资本授权经营体制。xx省国资委制定了《授权放权清单（xxxx年版）》，将混合所有制改革、产权管理、重大财务管理、薪酬管理激励和选人用人x大类xx项权力授权放权给监管企业。二是对监管企业工资总额实行预算管理。完善职工工资决定及正常增长机制，坚持经营业绩与薪酬分配挂钩。三是持续推进监管企业压缩管理层级。截至xxxx年底，xxx家三级以下企业已全部完成压缩，管理层级控制在三级以内。四是开展对标一流管理提升行动。在战略管理、运营管理、财务管理、信息化管理等方面与国内外一流企业开展对标，稳妥处置无效低效资产，xxx家低效无效企业全部注销。五是强化债务风险防控。省国资委制发了《监管企业债券发行管理办法》，严格企业负债规模和资产负债率“双管控”刚性约束。截至xxxx年底，监管企业共发行债券xxx亿元，偿还到期债券xxxx亿元，未发生一起债券违约事件。

（三）国有企业改革情况

全省积极落实国企改革三年行动，推动国有经济布局优化和结构调整，积极落实化解过剩产能政策要求，分层分类有序推进混合所有制改革，国有资本布局结构不断优化，国有企业改革工作取得积极进展。一是持续优化国有资本布局。发挥投资对转型升级的关键性作用，全年战略性新兴产业和迈向高端的投资占年度投资总额的比例达到xx.xx%。二是全面完成去产能任务。省国资委督导监管企业全面完成去产能任务目标，完成压减炼钢产能xxxx万吨、煤炭xxxx万吨、平板玻璃xxxx万重量箱、水泥xxx万吨、焦炭xxxx万吨、火电xxx万千瓦，发挥了国有企业带头作用。三是混合所有制改革不断深入。x年来，省国资委监管的各级企业共实施混改项目xxx个，引入非公资本xxx.xx亿元，混改总户数xxx户，户数占比xx.xx%。四是中国特色现代企业制度不断完善。绝大多数国有企业建立了董事会，企业集团层面基本上全部建立了董事会。

二、存在的主要问题

党的十八届三中全会确定管资本为主的改革方向以来，xx全省国有企业改革发展取得了明显进展和成效，但与中央、省委的要求相比，仍然存在一定差距，突出表现在国资国企改革有待深化、国有资本布局结构还需优化、现代企业制度建设还不够完善，国有企业抵御风险的能力相对较弱等，需要进一步研究解决。

（一）国有资本布局结构不理想，高质量发展后劲不足

一是国有企业产业结构依然偏重。资产总规模和净资产规模前三名的行业是社会服务业、工业和交通运输业，利润总额和净利润前三名是工业、社会服务业和批发零售业。工业中主要分布在钢铁、煤炭、医药、化工、电力等传统重化领域，其中“一钢两煤”占资产总额的七成，占利润总额的六成。

二是国有经济发展不平衡。国有资源配置效率不高，国有资本投向没有集中到基础设施、公共服务和战略性新兴产业，区域经济结构趋同、主导产业趋同，加剧了区域内产业竞争，导致不同地方国有企业之间的激烈竞争。很多地方将高新技术、房地产等产业作为重点发展的支柱产业，导致政策性区域产业同构。

三是国有企业自主创新机制不足。核心技术、关键材料和部件依然受制于人，缺乏技术创新、品牌创新和市场创新动力。xx省科技投入资金和技术投入比率增长缓慢，技术投入比率不足x%，全社会科研投入占GDP的比重为x.x%，社会贡献率不足xx%，有科技研发投入的企业占规模以上工业企业比重为xx%，低于国家平均水平。战略性新兴产业占总产值的比重不足xx%，缺少核心关键技术引领型龙头企业，产业链条不完整，行业集聚效应不足，战略性新兴产业作为经济增长新引擎的带动力、支撑力较弱。

四是人才队伍不强，薪酬体系不完善。国有企业内部薪酬体系不够完善，管理人员多数是从政府选派以及“其他渠道”调入，专业能力、创造能力不足，影响了企业的经营、管理、决策和效益，影响了对高层次人才的吸引力度，影响了企业核心竞争力的提升。

（二）推进混合所有制改革的制约因素较为突出

一是低效无效资产较多，加重了国有企业集团的经营负担。二是混合所有制改革深度不够，缺乏有影响力、震撼力的混合所有制改革举措，国企集团层面混合所有制改革推进难度大。三是推进混改的内生动力不足，国有企业转型升级历史遗留问题较为突出，影响了企业正常发展。

（三）现代企业制度建设不够完善

一是公司制改革不彻底，通过推进国企改革三年行动，多数企业完成了公司制改革，但主要是集团层面的改革，有些二三级企业层面仍存续部分全民所有制企业。二是企业法人治理结构不够完善，大部分企业配备外部董事不到一半，董事会建设还不够规范。三是职业经理人制度不够健全。只有部分集团和子公司实施了职业经理人试点，职业经理人的选聘机制、薪酬管理、退出等配套制度还不够健全，全面推进力度不够。

（四）国有企业抵御风险的能力相对较弱

一是国有企业平均资产负债率偏高，净资产收益率偏低。xxxx年底，xx全省国有企业资产负债率为xx%，高于全国地方国有企业资产负债率为（xx.x%）近x个百分点；
而净资产收益率、营业利润率均为负数，经济效益较低。xx省属国有企业资产负债率为xx%，高于全国地方国有企业资产负债率x个百分点，偿债压力较大（详见表x）。二是国有企业经营亏损比较严重。受去产能调结构和疫情的影响，国有企业生产经营面临较大困难和压力，只有半数国有企业实现盈利，亏损户数和亏损额逐年增加。近两年全省国有企业利润总额同比下降xx%和xx%，净利润同比下降xx%和xxx%。xxxx年全省国有企业xxxx户经营净亏损，亏损面达xx%，净亏损额达xxx亿元（详见表x）。三是地方国有企业效益较差。xxxx年省属和地方国有企业资产总额、营业总收入同比增长，但效益差别较大。省属国有企业资产总额占比为xx%，实现营业总收入占比达xx%，实现利润总额是全省利润总额的x.xx倍，净资产收益率为x.xx%；
而地方国有企业资产总额占比为xx%，实现营业总收入占比仅为xx%，实现利润总额是亏损，净资产收益率为-x.xx%。

三、意见和建议

“十四五”时期要进一步深化国企改革，努力实现五个目标：一是高质量发展再上新台阶，在提升质量效益的基础上，进一步实现国有企业规模实力的持续增长；
二是科技自立自强展现新作为，进一步加大国有企业研发投入力度，加快攻克关键核心技术，发挥好国有企业的引领作用；
三是布局结构调整迈出新步伐，推动国有企业在关系国计民生的重要行业和关键领域地位更加巩固，在前瞻性战略性新兴产业上加大布局力度；
四是国资国企改革取得新成效，全力推进经营性国有资产统一监管，努力实现中国特色现代企业制度更加成熟定型，市场化经营机制更加灵活高效，以管资本为主的国有资产监管体制更加健全；
五是党的领导得到加强，以高质量党建引领高质量发展。

（一）深化国有经济布局优化和结构调整

国有经济布局优化和结构调整要紧盯高质量和现代化，在与经济环境变化的协调和协同上下功夫，围绕服务国家战略，坚持有进有退、有所为有所不为，加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，建立布局结构调整长效机制，全面增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。一是按照资产同质、经营同类、产业关联的原则，推动国企资产、业务、人员、政策等资源要素科学调配，结合区域产业发展特点以及国有企业发展现状，进行投资布局、存量重组和增量调整，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，实现强强联合、优势互补、共同发展，向更高层次改进国有企业的产业结构、分配结构、交换结构、消费结构和劳动力结构等。二是加快国有资本投资、运营公司组建，加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，将更多企业加入国有资本投资、运营公司改革试点，除少数企业走向专业化产业集团公司道路外，绝大多数国有企业将改组为国有资本投资公司或运营公司，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业领域集中，加大对能源资源、粮食供应、骨干网络、新型基础设施等领域的投入。三是推动创新资源的整合协同，形成资源合力，加快突破一批行业共性技术和关键核心技术，补齐产业链供应链短板，提升供应链保障能力和产业体系抗冲击能力。四是全力推进经营性国有资产统一监管。将国家规定统一监管的国有资本、党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产统一监管体系，切实发挥国资监管机构的专业优势。五是加快处置低效无效资产。清理退出不具备竞争优势的非主营业务和低效无效资产，剥离国有企业办社会职能，促进国有企业轻装上阵，迎接市场竞争。

（二）深化混合所有制改革，推进国有企业向社会资本开放

发展混合所有制是为了将非国有的战略投资者引入到国有企业中，转变企业经营机制，加快建立并细化权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理结构，完善现代产权制度，使董事会成为企业经营决策主体。在推进以管资本为主的国有资产监管工作中，要在市场化、法治化上下功夫，分层分类多路径深化推进混改。一是积极探索差异化管控方式的混合所有制改革。可以引入非国有资本参与国有资本改革，帮助经营条件和利润水平较差的国有企业改善经营条件，提升经济效益；
也可以推进国有资本以多种途径入股非国有资本，帮助民营资本筹集建设资金，加快走出流动性困境；
可以通过同一产业内国有企业的兼并重组，更好地提升企业自身的资金和创新实力，减少国际市场上的竞争性内耗；
也可以通过股份证券化，吸引部分民营资本参与国有企业改革，实现国有企业资产的证券化。二是要落实董事会职权，让董事会真正成为公司的决策机构，有权聘任和考核经理层。加强对董事会治理有效性、董事履职能力的监督评价，规范薪酬考核委员会和审计委员会的日常运行，确保企业董事会决策对出资人意愿的体现和对经理层考核的监督。三是全面推行职业经理人制度和经理层成员的任期制和契约化管理，建立严格的薪酬兑现和刚性退出措施，鼓励实行员工持股制度，激励企业内部员工的创新意识和主人翁意识，提高企业内部经营效率和创新动力。

（三）完善国有资本授权经营体制，提升国有企业经营管理能力

加快国有企业改革要按照国家相关要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进企业在市场竞争中转型升级、提质增效。

一要加快国有企业市场化经营机制改革。要遵循市场化原则，进一步完善国有企业法人治理结构，创新性突破制度壁垒，推进国有企业内部机制改革和组织架构建设，优化业务、人员、资产、资本等内部结构，强化管理、运营、投资等内部能力，完善相关配套改革措施，释放国有企业活力，提升运营效率，促进企业建立健全市场化经营的体制机制，成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

二要加快国有资本授权经营体制改革。要坚持政企分开、政资分开，依法确立国有企业的市场主体地位，授予完整的法人财产权和充分的经营自主权。基于全省经济发展战略，要明确国有企业集团公司对国有资本主动调整资本配置的主体责任，建立健全国有资本进入退出机制，完善国有产权监管和企业主业监管制度，加快资本管控能力和运营能力建设。对主业完全处于充分竞争领域的国有企业，可考虑放开主业经营限制，赋予企业自主快捷进入和退出有关产业、处置相关股权的完全自主权，促进企业以价值管理为导向，充分自主地进行资本资源配置。加快国有企业改革，提高子公司市场化经营的活力与动力。对企业的非重要配套业务、与主业相关度不大但可以依托经营的增值业务，适度放宽经营限制，由企业集团决策改制，推进市场化经营管理。对那些不具备竞争优势、盈利能力不强、没有持续盈利点的国有企业，要在保证国有资本不流失的前提下，主动从所在领域中有序退出。对严重依赖国家补贴的国有企业，要通过市场化机制处置资产，逐步退出市场。同时，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理国有企业员工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，完善国有企业改制重组审批流程，完善容错纠错机制，鼓励改革创新。

三要充分发挥国有资本投资运营公司的功能，加快国有股权整合。以发展混合所有制经济为突破口，充分调动各类资本参与国企改革的积极性，授权国有资本投资运营公司对国有资本和股权进行集中运营管理，综合运用资本化、证券化、资产置换、托管等现代金融手段，有效整合、有序进退，盘活存量、调整增量，促进国有资本要素的优化组合和国有产权结构的布局调整，提高经营效率和资本收益。

四要加快国有资本整合，促进国有资本全省“一盘棋”。要加快不同层级、不同地区国资监管机构监管的国有资本跨区域流动与整合，促进国有优势企业跨区域资源整合和产业融合发展，实现企业带动下的产业跨区域协同发展，实现产业调整、转型升级等战略目标，减少市场恶性竞争。

五要建立健全国有企业以创新引领高质量发展的体制机制。以科技创新、产业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等为主要引领，提高质量、优化服务，加快从一般性、低科技、低价值的低端产品市场有序退出，引领国内产业转型升级，提升经营效率和管理水平，努力打造国际国内品牌，占领市场高端和产业链价值链的高端，提高企业国际国内市场核心竞争力和持续健康发展能力。

六要加快健全国有企业市场化选人用人机制。扩大职业经理人市场化选聘、契约化管理的范围，实行差异化管理和市场化退出机制，完善国有企业负责人市场化薪酬改革和绩效考核机制，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，加大分红权、股权等长期激励机制的力度，配套相应的奖惩约束机制，如经济责任审计、信息公示、延期支付、追索扣回等。同时，调动企业干部职工的积极性、创造性，进一步深化“劳动、人事、分配”三项制度改革，完善各类要素参与分配的体制机制，探索多种有效激励的方式，让广大干部职工共享改革发展成果。

（四）完善国有企业业绩考核评价体系，提升可持续发展能力

构建一整套符合国有资本发展战略和国有企业高质量发展、促进国有资产保值增值的全面绩效评价考核体系和绩效评价规则，实现关键指标与共性指标相结合、财务指标与非财务指标相结合、近期目标与中长期目标相统一、结果考核与过程评价相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的业绩考核指标体系和奖惩体系，为科学评定国有企业的经营业绩提供依据。一是健全企业国有资产统计评价体系，完善企业清产核资各项管理制度，全面摸清全省经营性国有资本家底。二是完善国有企业法人治理结构，将业绩考核目标通过有效治理结构传递至企业内部，促进考核责任的层层传递和落实。三是突出高质量发展考核引导，兼顾企业共性业绩考核与增长板、补短板方向考核，促进国有企业不断创新发展。四是完善企业经营业绩考核评价体系，把年度业绩考核与负责人任期考核、长远发展战略规划目标紧密结合起来，促进企业的可持续发展。五是完善国有企业分类分层业绩考核。对商业类企业，突出效益效率指标的考核；
对公益及保障类企业，坚持经济效益和社会效益相结合，更加注重保障能力、保障质量、成本及社会效益等指标的考核；
对战略竞争领域企业，加强对研发投入、产业引领等指标的考核；
对转型升级任务重的企业，加强供给侧结构性改革等指标的考核。同时，规范企业内分层授权经营与分类考核，强化传递业绩考核导向，促进国有资产保值增值责任层层落实。

（五）增强国有企业抗风险能力，保障国有资本平稳运行

近年来，国有企业资产负债率持续增长，提升了企业的信用水平和融资能力，但经营风险也在这些重要领域和关键部门聚集。要完善国有企业金融资本管理机制，筑牢国有企业“防火墙”，建立国有企业担保事项审慎评估机制和风险隔离机制，确保企业间担保额度不断消化减少，切实增强抵御金融风险的能力。一是把握点面结合。面上严控企业资产负债率，分行业确定负债率的警戒线、管控线，一企一策确定负债率的年度目标，保持整体债务水平的稳健可控；
点上严管高风险企业，对于负债率过高、流动性紧张的企业纳入重点管控名单，实施特别监管，推动高负债企业回归正常负债水平。二是把握长短结合。长期抓资金安转”“走单”贸易业务。四是完善国有企业审计制度。进一步厘清政府部门公共审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工，实现企业国有资产审计监督全覆盖。探索建立国有企业经常性审计制度，对国有企业重大财务异常、重大资产损失及风险隐患等开展专项审计，对重大决策部署和投资项目、重要专项资金等开展跟踪审计。