浅析PPP投资模式下项目管理运作和风险.doc

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　浅析 PPP 投资模式下项目管理运作和风险

　 摘要：

　近年来， 出 现了 一种新的 融资 模式― ― PPP（ Public―Private―Partnership）

　模式， PPP 模式虽然是近几年才发展起来的， 但在国外已经得到了普遍的应用， 并在一些国家取得了很大的成功。

　PPP 模式在中国试点以来， 效果差强人意， 也暴露出对 PPP 模式的认识不足。

　本文介绍了 PPP 模式的起源、 定义以及运作机制， 并通过北京地铁 4 号线的具体案例阐明其管理运作模式， 并提出 PPP 模式目前在国内存在的问题及风险。

　关键词：

　PPP 投资模式 运作 风险

　一、 PPP 模式的起源及定义

　（一）

　PPP 模式的起源

　PPP （Public Private Partnership）， 即公共部门与私人企业合作模式。

　其概念最早出现在上世纪 70 年代， 后在 80 年代及 90 年代先后由荷兰国会及英国工党政府先后提及并投入实践。

　目前的文献证据表明， 该概念的提出早于 BOT 概念和 PFI（Private Finance Initiative， 即“私人主动融资”）

　概念。

　 （二）

　PPP 模式的定义

　关于 PPP 模式， 目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院 （UNITR）定义方式、 欧盟委员会（EC）

　定义方式、 英国财政部定义方式等。

　涉及的内涵包括参与者、 合同、 分享、 合作伙伴、 信任等要素。

　综合国内外的研

　究及定义方式， 可以将 PPP 模式定义概括为：

　公共部门和私营机构为提供公共服务， 以合同方式确立的， 基于风险共担和利益共享的长期合作机制。

　二、 PPP 模式理论基础及法律基础

　（一）

　PPP 模式理论基础

　PPP 模式关系到国家、 社会公众及私营机构之间的合作， 是公共利益与私人利益的交汇。

　因此， 其理论为多学科理论的交叉集成， 学科间关系为：

　 （二）

　我国 PPP 模式的法律基础及适用现状

　目前， 我国尚未形成完整的公私合作立法体系， 没有针对 PPP 模式的专门法律法规， 对于 PPP 项目的合同性质没有明确的界定。

　实践中 PPP 项目的操作受公法、 私法的双重规制。

　 PPP 项目实践操作中通常会涉及到的法律法规等文件包括：

　 （1）

　涉及的法律有合同法、 招投标法、 建筑法、 行政法、 政府采购法、 担保法、 保险法、 公司法、 环境保护法等；

　 （2）

　涉及的行政法规有《国务院办公厅加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（2003）、《国务院关于投资体制改革的决定》（2004）、《国务院关于鼓励支持和 引 导个体私营等非公有制经济发展的 若干意见》（2005）；

　 （3）

　涉及的部委规章有《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建设部 2000）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建设部 2002）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部 2004）、《城市供水、 管道燃气、 城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（城建 2004）。

　除此以外，

　还有一部分地方政府规章， 如《北京市城市基础设施特许经营条例》（2006）、《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》（2009）、《深圳市公用事业特许经营条例》（2006）。

　 三、 PPP 模式与 BOT 模式关系及 PPP 模式分类

　（一）

　PPP 模式与 BOT 模式的关系

　（1）BOT 模式主要指基于建设-经营-移交模式的一种特许经营权模式。因此， 根据前述 PPP 模式定义， 可以认为 PPP 模式涵盖了 BOT 模式， 或者BOT 模式是作为 PPP 模式的一种具体操作模式。

　 （2）

　将 PPP 模式同 BOT、 TOT、 ABS、 PFI 等模式并列， 作为基础设施融资的一种新兴模式。

　此种分类， 主要是基于 private 的私人机构（民营企业）

　视角的狭义范围定义方式。

　在此种视角下， PPP 模式同 BOT 模式的区别是：

　 （1）

　基础设施 BOT 模式下， 项目确认、 设计和可行性研究等前期工作基本上由项目所在国或者所属机构进行并报政府审批， 私人企业基本无法参与。

　 （2）

　PPP 模式可以使得私人企业在项目前期阶段参与进来， 有利于利用私人企业的先进技术及管理经验， 有利于合理控制项目 建设及运营成本。

　提高项目在全生命周期上的价值。

　 基于以上分析以及我国项目实施具体环境， 以下内容中将 PPP 模式确定为公共与私营机构合作伙伴关系层面的广义模式， 其中的的私人机构范围定义为包括民营、 国有、 外资企业。

　 （二）

　结合中国国情的 PPP 模式分类

　世 界 银 行 使 用 术 语 “ 私 营 部 门 参 与 ”

　（ Private Sector Participation，

　简称 PSP）

　来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系。

　根据相关文献研究， 并结合我国国情， 可将 PPP 模式作如下分类：

　 四、 PPP 模式在国际及国内的应用情况

　（一）

　PPP 模式在国际上得到广泛的应用

　英国、 美国、 新西兰、 智利、 匈牙利、 阿根廷等国家在发展 PPP 模式方面处于领先地位， 其中英国在 PPP 模式上的应用最为广泛， 但主要集中在医院和学校项目上。

　美国、 澳大利亚、 韩国等国家利用 PPP 模式进行基础设施的建设， 并制定了相对完善的配套法律体系。

　 （二）

　PPP 模式在国内的发展沿革

　国内 PPP 模式的发展以及相应阶段的案例如图四：

　 （三）

　现阶段 PPP 模式的运行机制

　PPP 模式下， 公共部门从始至终在项目中发挥重要作用， 如果没有一个较有力政府部门的推动， 项目难以顺利开展， 为此在欧美一些国家有专门的政府机构负责 PPP 项目。

　为此， 代表政府采购方常见方式为政府部门、国有企业或其他代理机构：

　 （四）

　PPP 模式的融资及资金运作模式

　以 PPP 模式建设的项目是由政府和私人机构合作成立的特别目的公司（SPC、 SPV）

　或项目公司运作实施的， 公司融资过程、 资金运作流程类似于 BOT 模式下的项目公司。