关于干部民主有关问题调研报告

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关于干部民主推荐有关问题的调研报告

选拔任用党政领导干部必须实行民主推荐，是《干部任用条例》的明确规定。实践证明，坚持实行民主推荐，有利于扩大干部工作中的民主，有利于选准用好干部，有利于克服用人上的不正之风。但从《干部任用条例》颁布实施情况看，由于多种因素的影响，在民主推荐环节出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。

一、主要问题

集中体现在以下四个方面：

1、参加民主推荐的人员范围存在局限性。按照《干部任用条例》的规定，民主推荐党政领导干部，主要由同级领导班子成员和下一级领导班子主要负责人参加。也就是说，领导干部的人选，要由这一范围中的多数人来推举产生。较之由少数人选人的做法，这是一个明显进步。但随着时间的推移，这一人员范围的局限性逐步凸现。一是一些重要职位的推荐人员范围偏小，基层干部、普通党员、群众未能以适当的方式和途径参与民主推荐，推荐结果的公认程度仍然不高。二是虽然在一定范围内推荐干部，但并未从根本上改变由少数人选人的状况，只不过是少数人变成了一个特定的干部群体，还是由干部来选干部。同时，由于是在特定的群体中推荐干部，存在着有关方面事先“统一思想”、打招呼等非正常行为的可能性。三是由下级领导成员来推荐上级领导班子成员，难以摆脱因利害相关带来的影响。一方面，参加民主推荐的下级领导成员，本身也属于被推荐对象的范围；
另一方面，下级领导成员为了使被推荐上去的对象对自己有利，在很大程度上，他所推荐的人要么是已经帮助过自己的，要么是将来可能对自己有帮助的。这些情况的出现，必然影响民主推荐结果的客观公正性。

2、民主推荐的工作方法比较粗放。一是民主推荐会议时间过短，一个有重大影响的领导干部人选，往往在很短时间内推荐完毕。参加民主推荐会的人员，会前、会中都缺少对拟推荐人选的思考，其推荐的人选很难说是经过深思熟虑、确实认为是符合拟任职位要求且素质优秀的。二是民主推荐会议提供的材料过少，除了符合任职资格条件的干部名册外，大都没有其 它资料供与会人员参考。这样，虽然与会人员可以独立思考，但由于缺少对符合条件的干部的了解，有时也难以作出理性、准确的选择。事实也正是如此，在一些市、县较多的地方，由于缺少沟通和交往，有关负责人之间互不了解、不熟悉是客观存在的。三是民主推荐会议程序过于简单，大多数情况下只有推荐职位说明和填 写推荐表两项，缺少独立酝酿程序，不利于充分发扬民主。四是民主推荐形式过于单一，仅局限于会议推荐和个别谈话推荐，对于其他方式的推荐，缺少相对应的渠道和平台。

3、在民主推荐结果的运用上仍然有以票取人的倾向。群众公认，是选拔任用党政领导干部必须坚持的一项基本原则。尽管《干部任用条例》强调，要“防止简单地以票取人”，而在实际操作当中，却往往把群众公认具体 化为民主推荐得票率高，将那些得票率高的干部作为考察对象，并进入干部选拔任用工作的下一程序。这就是民主推荐结果运用的取高性。一方面，民主推荐结果运 用的取高性是普遍存在的。在干部选拔任用工作中，基本上都是按照得票率高低来运用民主推荐结果，因为只有取高者才能服众，对各方面才好交待，除非有充分的 理由来否定得票率高者。另一方面，民主推荐结果运用的取高性是直接起作用的。也就是说，在确定考察对象时，得票率高低是基本的取舍标准，票高者取之，票低 者弃之。同时，民主推荐结果运用的取高性是被比较普遍地接受的。不少干部群众认为，既然实行了民主推荐，就要尊重推荐结果，也就是要按得票率来确定考察人 选。这就进一步强化了民主推荐中“票”的作用，以票取人的问题变得更加突出。

4、民主推荐的导向作用出现偏差。一些干部为追求较高的得票率，产生了趋票性倾向。所谓趋票性，是指对民主推荐票的刻意偏好。这种刻意偏好，可能有两种表现，一种是通过努力工作来追求干部群 众的公认，这是干部队伍的主流；
另一种是把心思和精力放在非正规渠道甚至是旁门左道上。后一种情况又带来两个问题：一是“以票论事”。不少干部把所要干的事情与民主推荐的得票率联系在一起，只要是有利于提高得票率的事情，就争着去做；
凡得不到票甚至是可能丢票的事情，就少做或不做。因此，做热热闹闹的事 情、搞表面文章的人多了，做给上级领导、做给新闻媒体看的人多了。二是“以票交人”。也就是以“我”的升迁为中心，最大限度地争取每一张推荐票。对列入参 加民主推荐人员范围的干部，处处逢迎，能给好处就给好处，能不得罪就不得罪，目的只有一个，那就是提高自己的得票率。因此，敢于坚持原则、敢于批评的人少了。除此之外，还有少数干部以推荐前打招呼、请客送礼，甚至是封官许愿等方式，不择手段地获取推荐票。这种情况，是新形势下跑官要官的又一种表现方式，严重违背了《干部任用条例》关于民主推荐的有关规定。

二、原因分析

民主推荐环节出现的新情况、新问题，原因是多方面的，应该认真加以剖析和思考。

首先，关于民主推荐环节规定的科学性不够。一是设置不够科学。主要反映在参加人员范围和推荐程序的设定上。在参加人员范围方面，只规定了同级班子成员和下级班子主要领导成员，而对其他需要参加的人员，特别是基层需要参加的人员，则语焉不详；
在推荐程序方面，缺少与会人员独立思考和向同级党委通报推荐结果的设定。二是方法不够科学。虽然作了对不同职 务层次人员的推荐票分别统计的规定，却未能提出处理全数统计与分层统计结果，进而形成综合统计结果的科学方法。而这又是一个必须面对的重要问题。例如，两个全数统计结果基本接近的人选，一个在同级领导班子成员中得票率高，一个在下级班子主要领导成员中得票率高，应该按照何种方法科学合理地进行取舍?三是表述不够科学。《干部任用条例》 规定，“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。”这种表述缺乏明确的规定性。虽然要求把民主推荐结果作为重要 依据之一，但事实上，往往只能作为唯一的依据；
虽然要求防止简单地以票取人，但什么叫作“简单”则没有作出具体界定。

其次，对群众公认原则存在片面性认识和理解。群众公认，应该包括突出的工作业绩、较好的群众基础，并得到多数群众的支持和拥护。但在实际工作中，对这一原则的理解和把握往往出现偏差。一是把干部公认等 同于群众公认。不能否认，群众是有层面的，相对于上一级领导职务来讲，处在下一级职务的干部便是群众。现在普遍的做法是把这一层面的干部公认等同于群众公 认。而事实上，这同真正意义上的群众公认是有极大区别的，有时结果甚至是相反的。二是把民主推荐当作体现群众公认的唯一方式。忽视了群众公认的其他方式， 如来自基层的抽样调查，人大、政协和有关社会团体的反映、评价等。在这种简单模式下，极易出现信息失真的情况，进而影响干部民主推荐的质量。三是把民主推 荐结果简单地作为群众公认的结果。认为干部的民主推荐得票率高，群众公认度就高；
民主推荐得票率低，群众公认度就低。应该说，在多数干部群众都能出以公心 的情况下，这种对应关系是成立的。然而大量的事实表明，也有其他各种复杂情况的存在，不能简单地把民主推荐结果与群众公认结果等同起来。

再次，对民主推荐结果进行简单取舍形成了错误导向。应 该肯定，民主推荐结果是对民意的一种反映，必须在干部工作中予以正确运用。然而在实际工作当中，在相当程度上这种运用变成了对民主推荐结果的简单取舍：单 纯地以票高或票低来决定考察对象人选。实际上，干部工作是非常复杂的。分析起来，干部得票率高的原因，主要有五种：一是素质优秀、业绩突出，各方面一致公 认；
二是做老好人，只“栽花”不“种刺”；
三是大家希望这个干部通过提拔离开本地方、本部门；
四是参加民主推荐的人员是在其手上提拔和成长起来的；
五是个 人利益的取舍，看谁上了对自己有利。在风气不够好的地方和单位，得票情况与群众公认完全相反的情况都会存在。可见得票率高的干部中有优秀干部，但不都是优 秀干部，可能还会有差干部。干部得票率低的原因，有三种：一是干部自身素质条件差，工作业绩差；
二是埋头工作、不事张扬，为外界所不了解，知名度不高；
三是敢于坚持原则，敢抓敢管，不怕得罪人，而方法有时比较简单。这说明，得票率低的干部中有差干部，但不都是差干部，可能还会有好干部。情况的复杂性要求我们不能简单地对民主推荐结果进行取舍，否则，就会背离公平公正的原则，形成错误导向，并伤害一大批公道正派、埋头苦干干部的感情和积极性。

三、对策建议

解决好民主推荐环节中出现的问题，应从以下几个方面着手：

第一，正确认识民主推荐在干部工作中的作用。实行民主推荐，对于增强干部工作的群众基础，扩大选人用人视野，提高干部工作的民主化、科学化水平，具有重要作用，必须坚持，切实把工作做好。但是，必须认识到，实行民主推荐只是扩大干部工作民主的一个重要方面，而不全部；
民主推荐只是干部选拔任用程序的一个重要环节，而不能代替其他环节；
民主推荐结果只是 选拔任用干部的重要依据，而不是唯一依据。所以，既要充分肯定民主推荐在干部工作中的重要作用，但又不能过份地夸大这种作用。只有这样，我们才能克服片面 性，准确把握和科学运用民主推荐结果，提高选人用人的质量和水平。

第二，进一步扩大重要领导职位推荐环节的民主成份。重要领导职位主要是指党政领导班子成员，重点是地方党委、政府领导班子成员。包括扩大纵向的民主层次和横向的民主层面。在纵向的民主层次方面，可将参加民主 推荐人员范围适当扩大，必要时可扩大至基层负责人和一定数量的人大代表、政协委员参加。在横向的民主层面方面，可将同级人大、政协常委及其专委会负责人和对社情民意比较敏感的部门负责人纳入参加推荐的人员范围，还可以扩大至执法执纪部门、新闻舆论部门全体负责人。推荐党政工作部门领导班子成员，则可以扩大 至全体干部和直属单位领导班子全体成员。这样做更具广泛性和代表性，更加真实全面地反映民意，进而改进和提高民主推荐的工作质量。

第三，制定防止简单地以票取人的具体办法。也就是正确运用民主推荐结果的具体办法。(1)分层分类统计。按照既分层又分类的方法，统计分析不同参加人员的民主推荐票。(2)综合比较。将干部的得票情况与平时掌握的情况，特别是干部完成工作业绩的情况，进行反复比较，互相印证。(3)反复筛选。主要是将那些虽然推荐票较为集中而业绩平平的人选淘汰出局。(4)确定对象。除那些业绩突出而推荐票又比较集中的人选外，对那些敢抓敢管、埋头工作、业绩突出，但推荐票相对较少的人选，也要列为考察对象。(5)差额考察。按照考察对象多于职位人数的原则，进行差额考察。这样，可以有效地防止简单地以票取人的问题。

第四，进一步完善民主推荐环节有关技术层面的规定。对民主推荐环节技术层面的有关规定，要做一次认真清理，适当完善，使之更加规范。一是设立写票点。在会议室填写推荐票时，虽然是无记名方式，但由于人数众多，众目睽睽之下，填写人有时难以真实地表达个人意志。应当设立单独的推荐票写票点，以利于与会人员自主表达个人意志。二是建立计票人、监票人制度。在民 主推荐会结束后，一般由组织人事干部进行计票，缺少应有的计票过程监督。应设立监票人制度，计票人在监票人的监督下完成计票活动。同时，计票人、监票人均 应在推荐票汇总表上签字，以示负责。三是要建立民主推荐结果通报制度。民主推荐结果应逐步在与会人员范围内公开。四是明确推荐票保存期限。按照既方便查阅 又降低费用的原则，保存期可明确为2年，并对推荐结果建立长期性统计台帐。

第五，坚决制止和严厉查处民主推荐工作中的不正之风。民 主推荐环节的不正之风，集中体现在违反规定强行“统一思想”和打招呼拉票上。这两种错误做法，严重干扰了干部工作中的民主，使民主推荐结果失真，要坚决纠 正，严厉查处。各级组织部门可结合干部监督工作，受理对民主推荐环节不正之风的举报，对线索具体的要一查到底，情况属实的要从严处理，已作为考察对象的， 要取消资格；
已提拔重用的，要坚决撤换下来，不能让搞不正之风者捞取任何好处。应当在一定范围内进行公开处理，以达到处理一个、震动一批、教育一片的效果。

第六，倡导、营造、形成良好的用人导向。好的用人导向，对民主推荐环节的各项工作，尤其是干部群众的选择取舍，具有十分重要的导向作用。对那些吃苦耐劳、埋头工作、不事张扬，同时业绩突出并经受住 了各种考验的干部，要及时选拔进各级领导班子；
对那些敢于坚持原则、不怕丢选票、不怕得罪人，并且业绩突出的干部，要力排众议，大胆予以起用。相反，对那 些惯于吹吹拍拍、左右逢源、四面讨好、八面玲珑而又没有业绩的干部，尤其是拉拉扯扯、请客送礼、封官许愿的干部，即便一时的推荐票较高，也不能提拔重用。

这既可以形成一种好的用人导向，又可以较好克服民主推荐环节中的各种不正之风。

第七，切实增强干部群众的民主素质。实践证明，高质量的民主推荐，是以干部群众的高素质作保证的。增强干部群众的民主素质，关键是要加强对干部群众，特别是领导干部权力观、地位观、利益观教育。重点是权力观的教育。要加强权力来源教育。权力是党和人民赋予的，一切权力只能归党、归人民，而不是靠个人。要加强如何获取权力的教育。只能通过脚踏 实地地为党、为人民建功立业来获取权力，而不是靠任何形式的投机钻营。要加强权力用途教育。增强权为民用、利为民谋、事为民办的意识，而不是为个人和小团 体谋取私利。要以权力观的教育推动地位观、利益观的教育。只有牢固树立了正确的权力观、地位观、利益观，才能让各级领导干部正确对待升迁去留，自觉接受党和人民的选择。这就为搞好民主推荐打下了坚实的思想基础。