美国联邦政府资产管理体制机制及借鉴

由于社会政治制度和历史演进的差异，从国外直接照搬现成的政府资产管理体制机制运用到中国不可行，但市场经济中国外政府资产管理的法治理念、先进战略和技术却可以为我国所借鉴，以助力我国改善政府治理、提高公共资产管理水平。本文从美国政府资产管理的若干视角切入，探讨可供我国公共资产管理体制机制改革的启发点。

一、美国联邦不动产管理框架的特点――以法治化为基础

根据宪法赋予总统的权力和《美国法典》第40条第121（a）款，为促进联邦不动产的高效、经济、适用，实现国家利益最大化，美国前总统布什于2004年2月4日，颁布了联邦不动产管理的行政令（Presidential Documents）第13327号命令。该命令界定了联邦政府在政策、资产的界定、不动产办公室高级职员的设立和职责、设立联邦不动产理事会、总务署长的角色、一般规定等方面的法律框架。

1.政策

政策目标在于促进美国不动產高效、经济、适用，确保联邦不动产管理改革得以实施。以该政策为基础，通过加大管理力度、建立明确的愿景和目标、提高政策和责任水平以及其他适当行动，使联邦行政部门和机构意识到不动产资源的重要性。

2.界定和范围

根据该行政命令，联邦不动产被定义为联邦政府拥有、租赁或管理的全部不动产，美国境内和境外的不动产，以及联邦土地改良（房屋建筑）。基于此，以下联邦不动产应予以排除：根据《美国法典》第40条第484款，因公共利益被处置而转为私人所有的不动产；联邦政府控制的路权和通行权；公有领域土地（包括为军事目的用地）或国家森林、国家公园、国家野生动植物保护等专用土地（除为改善这些土地外）；为印第安人或印第安部落提供信托或限制收费的土地；出于国家安全、对外政策或公共安全等原因不从属于本命令范围内的土地和土地利益。

3.不动产办公室高级职员的设立和职责

所有行政部门和机构的负责人、国土安全部长，应在其高级管理人员中指定一名高级不动产主管。该主管应具有与履行其职责相匹配的教育、培训经历和经验。高级不动产主管应制定并实施资产管理计划，以符合该命令第4条即建立联邦不动产理事会所要求的形式、内容和其他要求。按照管理和预算办公室主任规定的日期，资产管理计划应定期提交给管理和预算办公室。制定该计划时，高级不动产主管应对所有自有、租赁或以其他方式管理的不动产予以识别和分类，包括（如适用）美国境外、以东道国货币计价或替代性租赁计划或租赁协议财产；优先采取行动来改善不动产的业务和财务管理；估计与优先行动相关的生命周期成本；确定处理优先事项的立法机关；确定和追求具有适当期限的目标，以符合和支持该机构的资产管理计划，并衡量这些目标的进展情况；将历史财产纳入规划和管理，根据2000年4月21日第13148号行政令，实施环境管理；识别其他信息，并采取必要的行动，以适当开发和实施资产管理计划。

高级不动产主管应持续负责监管不动产，以便该资产能以以下合适的方式来管理：与《美国法典》第5条第306款规定的全盘战略计划的意图和目标相符；与本法令第4款联邦不动产理事会制定的不动产管理原则相一致；反映机构的不动产管理计划。

高级不动产官员应以年度报告为基础，为管理和预算办公室主任和总务署长提供：列出和描述该机构管辖、监管或控制的不动产信息，但分类信息除外；管理和预算办公室主任或总务署长要求的、属于联邦不动产和租赁财产方面的任何其他相关信息。

4.设立联邦不动产理事会

为加强行政管理，在管理和预算办公室设立不动产理事会，为其制定工作指南，便于资产管理计划成功实施。理事会由所有机构的高级不动产官员、管理和预算办公室主任、总务署长以及理事会主席认为必要的其他全职或永久兼职联邦官员或雇员组成。管理和预算办公室副主任也应作为会员，并主持该理事会。管理和预算办公室应为理事会酌情提供资金和行政支持。

理事会应为高级不动产官员制定和实施资产管理计划提供场所。理事会应与总务署官员合作，通过建立适当的绩效指标来评估联邦不动产管理的有效性。绩效措施应包括但不限于获取、修理、维护、运营、管理和处置特定机构的联邦不动产成本收益评估。尤其是，理事会应考虑以下绩效标准：与优先行动相关的生命周期成本估算；与购买、征用、交换、租赁或其他方式获得不动产的相关费用；处理联邦不动产所需的费用和时间，以及由处置带来的联邦投资财务回收；联邦财产的运营、维护和安保成本，包括但不限于空置不动产的公用事业服务成本；与财产所有权相关的环境成本，包括环境恢复和遵从成本；联邦不动产空置数量的变化；联邦不动产的权益价值实现；与商业房地产合作安排的机会；通过改善工作环境来提高联邦机构的生产率。绩效标准应能够为行政部门负责人跟踪政府物业管理目标方面取得的进展加以评估，并可以对行政机关与产业部门和其他公共部门的业绩进行比较。

理事会应作为不动产管理机构开展最佳管理的实验场所。理事会也应与总统管理委员会合作，协助高级不动产官员努力工作和不动产管理计划的实施。每财年每季度理事会召开会议不得少于一次。每年向行政机构提供不动产报告指南，该指南在理事会图书馆可找到。

5.总务署长的角色

在法律允许的范围内，总务署长经与联邦不动产理事会协商，向联邦不动产管理执行机构提供政策监督和指导；在某一机构的请求下和总务署长的同意下，管理相关不动产；将业务责任转交给总务署长确定的机构，以提高效率和经济性，前提是该机构已经展示了相关的能力、并愿意承担相应的责任；在开发和维护财产管理信息系统方面提供必要的领导。总务署长应发布理事会通过的共同绩效措施和标准。经与联邦不动产理事会协商，总务署长应为所有行政机构监管和控制下的所有不动产（除国家安全的原因以外）建立和维持唯一、全面和描述性数据库。由于总务署长能更清晰地描述联邦政府持有不动产的性质、使用和程度，因而署长应从各行政机构处收集此类描述性信息（除分类信息外）。经与联邦不动产理事会协商，总务署长应为联邦机构开发和升级联邦不动产信息系统建立数据和其他信息技术（IT）标准，以使其报告建立在统一的基础之上。有特定IT标准和系统的机构应持续使用，以与总务署长设定的标准相容。

6.一般规定

通过管理和预算审查程序，管理和预算办公室主任评价行政部门和机构在实施资产管理计划、依照本命令实现政府不动产管理政策目标所付诸的努力。管理和预算办公室和总务署应与土地所有机构协商，通过采用适当的行业管理技术和建立有效和高效的管理责任制，以改善联邦不动产管理，并以之为依据来立法。

7.公共土地

为了确保联邦拥有的土地（不仅是总统令所涵盖的不动产）以最有效和经济方式加以管理，农业部和内务部将采取适当措施来改善公共土地和国家森林系统土地的管理，并制定适当的立法建议以促成这一结果。

二、美国总务署（GSA）定位――为政府和人民提供房地产、采购和技术方面的全方位服务

1949年由总统杜鲁门设立的美国总务署，已经向联邦政府和美国人民提供了超过67年的不动产、采购和技术服务。该机构的核心任务是帮助联邦机构实现更明智的购买，减少房地产占地面积，提供高效、节省成本的技術，并建立一个更好、更快捷的联邦政府。

作为联邦政府的房地产部门，GSA的公共建筑服务中心（PBS）在全国拥有或租赁了9600栋办公场所。除办公场所外，GSA拥有国家陆路入口（LPOE）、法院、实验室、邮局和数据处理中心。这些建筑物对联邦政府和美国人民起了重要作用。该机构还负责促进土地资产的有效利用，以及未充分利用联邦财产的处置。自1987年以来，GSA已经为纳税人节约了超过30亿美元的费用。其中约三分之一已转交给州或地方政府和非营利组织。

联邦采购服务中心（FAS）是唯一的民事联邦机构，其任务是通过更聪明的购买，为政府和纳税人提供最佳价值。FAS代表联邦政府采购各种商品和服务，通过集中采购来节省资金并提高效率。FAS管理330亿美元的多重奖励计划（MAS），与超过19000个商业供应商合作，向行政机构提供所需要的服务。FAS是政府层面的管理之冠，是帮助行政部门成为更富信息的买家新模式。其支持平台即采购网关已经有10000个成员，并且越来越强大且呈增长之势。

技术转型服务（TTS）为联邦机构构建、提供和共享技术应用程序、平台、流程、人员和软件解决方案。美国人越来越多地与重要的在线服务互动，TTS致力于帮助政府部门提供易于使用、高效、有效和安全的现代数字产品和服务。通过为政府提供更有效的服务用户（美国人民）的工具，TTS正在加强与行业的合作，促进公民参与、为纳税人节省资金。

总务署的服务和政策涵括以下九大方面。

1.联邦房地产管理系统（FRPP MS）服务

FRPP MS（以前称为FRPP）是根据第13327号行政命令“联邦不动产管理”创建的，作为联邦政府“行政部门管理和控制的全部不动产数据库，除因国家安全另有要求的除外”。根据1990年法案，由首席财务官（CFO）负责的行政部门和机构每年应向FRPP MS提交数据。该数据按照行政部门和机构拥有、租赁或以其他方式管理的土地、建筑物和其他结构的建造水平来报告。不动产政策司负责管理FRPP MS，协助各行政部门和机构进行年度数据收集处理，与需要不动产数据的利益相关者进行协调，并分析和写作FRPP报告。

地理位置代码（GLC）。GLC是联邦机构用于报告地理信息的字母数字代码，包括联邦房地产管理系统（FRPP MS）中的数据元素。

FRPP概述报告库。联邦不动产简介（FRPP）概述报告库提供了自1997年以来GSA发布的FRPP复印本、电子本以及数据集。2005年之前GSA发布了各机构自愿提交其不动产清单的电子本。这些报告概述了行政机构提交的联邦政府土地、建筑和结构资产清单数据。

GSA出版了2015财年的FRPP公开数据集。① 数据集对联邦政府的不动产存量进行了高度概括。2015财年FRPP公开数据集反映了行政部门和机构提交给首席财务官的数据（根据1990年法案）。该报告提供了截至2015年9月30日各级政府提交给FRPP的不动产数据年度概要。2015财年统计摘要：联邦建筑物，273000处；联邦建筑物总面积，28亿平方英尺；2014到2015财年建筑物折旧率，0.75%；联邦建筑，49600处；联邦土地总面积，49000000英亩。

各机构正在继续调整其不动产投资组合。2015年各机构对不动产管理的关注日渐增加，通过努力取得以下成果：租赁面积减少1100万平方英尺，联邦拥有的建筑面积增加1500万平方英尺。处置了5900幢相当于3240万平方英尺的楼宇，带来：销售收入净额3750万美元；避免了未来4700万美元的经营和维护成本。处理了8 500个建筑结构，带来：销售收入净额3000万美元；避免了未来每年约2.44亿美元的运营成本；避免了未来425000美元的租赁费用；增加了1900个资产用于处置，比2014财年增加了36%。

此外，各行政部门努力遵从EO13693，即下一个十年联邦可持续发展规划（2015年3月19日），2014€？015财年带来了18%的可持续建筑物增加。

2015财年FRPP公开数据集集中在美国和美国管辖地的资产，而去年的报告还包括了在外国的财产。2015 FRPP开放数据集不包括位于外国的以下资产：联邦建筑物，67353处；联邦建筑物总面积，4.37亿平方英尺；联邦总体结构，51233处；总土地面积，636800英亩。

2.不动产处置

GSA负责促进联邦不动产的有效使用，以及对联邦机构任务履行不再至关重要的不动产处置。联邦机构的投资组合中有数千处物业，处置未充分利用的联邦财产是一项繁重的任务。GSA――与合作伙伴如联邦机构、州和地方政府、非营利组织、商业团体和公民――为公共目的提供有价值的不动产，对社区产生持久的积极影响。

不需要或未充分利用的联邦不动产其类型和价值有很大差异，包括：未开发的土地；办公楼；仓库；商业和工业设施；军事用地；单户和多户住宅。这些联邦财产可以通过提供以下好处来增进社区的活力：扩大就业机会；为无家可归者提供住房；建立教育中心，公园和休憩用地。联邦财产可能位于50个州、哥伦比亚特区、波多黎各、美属维尔京群岛和美国太平洋地区。不动产利用与处置资源中心办公室提供有关超额不动产信息处理以及为公众提供物业信息。

3.采购政策

采购政策作为交易代理人，用于帮助创建采购系统：支持和促进联邦商务目标和战略实现；以较低的成本减少联邦采购产品和服务费用；通过将质量更好、性能更佳的产品、技术和支持服务提供给联邦政府管理人员，为纳税人提供质量更好的服务；更加高效、及时，以客户为中心；提供更好的信息来支持采购职能的规划和执行；鼓励全国各地的人力和商业资源参与经济振兴；服务于并保护公共利益；要求政府商务按照最高的道德标准进行。

4.航空管理政策概述

联邦飞机是全美最有价值的资产之一。为了支持政府愿景现代化和不断进步，GSA为联邦航空界提供了强有力的指导和规范，并鼓励行政机构有效地获取、管理和处理飞机。

为了支持这些目标，GSA执行以下操作：通过航空政策跨部门委员会（ICAP），促进合作和专业领导；通过健全的政策和指导，帮助行政机构达到最高的行业标准；通过收集、分析和报告，改善财政管理和节约运营成本；通过对人员的安全、报告和最佳做法的培训，保护生命和资产；通过联邦航空奖，奖励在成本效益、安全性改进和创新等方面的有功之臣。

5.信息技术政策

GSA信息一体化与接入办公室（I2A）开发、推进和加速了跨政府的世界一流IT解决方案。凭借团队IT和政策专家，政府信息技术（IT）政策和计划得以在政府机构实施，并通过数据使用、分析和协作来提供结果和解决方案，从而改善联邦IT服务供给。

通过与管理和预算办公室（OMB）电子政务和信息技术办公室、首席信息官员理事会（CIOC）建立合作关系，为首席信息官（CIOs）、IT采购人员和其他IT决策者等在服务、专业知识和最常见和最复杂的联邦IT挑战的解决方案等方面提供支持。

政府监督、政府服务――使命与政府客户一致，即不断提高联邦信息技术的有效性。长期解决方案――拥有持续关注的文化和历史，为跨机构问题寻找IT解决方案。以联邦企业为杠杆――最大限度地提高联邦政府的采购和处理能力，以更快、更具成本效益地采用新技术。CIO伙伴――与联邦首席信息官（CIO）合作，理解、支持和解决他们最具挑战性的问题。在政策和计划执行的交叉点，团队帮助首席信息官（CIO）了解联邦信息技术方面的复杂问题，包括：网络安全；美国政府的域名服务和互联网连接；身份、证书和访问管理；IT辅助功能和第508节遵从问题；IT基础架构现代化和数据中心优化；I2A经营四个不同的业务：CIO参与、数字政府、信息安全和IT基础设施现代化。

6.不动产政策

不动产政策司制定、推广和评估管理政策和法规的遵从，以有效和高效地管理联邦不动产。做法：为联邦不动产的采购、建造、利用、管理和处置提供政府政策监督和指导；在政府不动产库存系统的发展和维护方面，发挥领导作用；在联邦不动产的采购、建造、使用、管理和处置等方面，制定法规、标准和规范。

不动产政策司的工作重点集中在不动产管理和法规管理两个方面。一是不动产管理。促进和支持那些改善联邦机构不动产管理效率的政府计划。该司帮助联邦机构遵守行政命令、行政举措和满足数据收集要求。我们还支持联邦不动产理事会跟踪不动产的业绩进展情况，并提供信息共享工具、协助行政机构分析其不动产投资组合。二是法规管理。通过通知、公告和指引文件，监督联邦管理条例41 CFR 102€？1至41 CFR 102―86中的不动产政策实施。分析法律、行政命令和国际协议的影响；并通过跨工作组，强调联邦机构的不动产问题对联邦机构的影响。

7.员工迁移管理政策

通过实施政府（层面）的政策和工具，GSA的迁移管理政策旨在提高联邦政府提供或获得“最佳价值”迁移服务的有效性和效率。通过在以下领域有效制定政策，迁移管理政策目标旨在改善联邦政府的管理：这些努力包括：实施政府（层面）迁移咨询委员会的调查结果和建议；迁移方案和政策的持续评估；分析当前和拟议的法规、法律行政命令的影响。

GSA以使用私人车辆（POV）作为里程报销率。使用POV的GSA里程率将等于国内收入署（IRS）标准里程费率。对于国际税收协定税率的任何变动将以GSA税率计算，并在同一时间段内生效。

8.差旅管理政策概述

GSA差旅管理政策旨在改善联邦机构的管理和系统，以使员工能够有效率地出行。这些努力包括：持续评估出行计划和政策；检查新技术和自动化系统；分析当前和拟议的条例、法律、行政命令和国际协议的影响；促进成立跨机构出行管理委员会（ITMC）；促进成立出行执行指导委员会（TESC）；联邦出行专业人员的教育和培训。

9.机动车管理政策

机动车辆管理政策旨在改善联邦机构经营的机动车队管理、提高其绩效。这些努力包括：持续评估联邦机动车管理计划和政策；检查新技术和自动化系统；分析当前和拟议的条例、法律、行政命令和国际协议的影响；促进成立联邦舰队政策委员会（FEDFLEET）；联邦舰队管理人员的教育和培训。

三、借鉴

美国联邦政府部门不断努力改善他们的资产管理方法来减少支出、改善服务和增加收入。美国资产管理体制是基于立法、当地背景和对所提供服务期望的基础上设计出来的。它体现在可行的资产管理上，反映了联邦政府在发展和决策阶段的资产管理能力。首先，在政府资产管理过程中，需处理好政府与市场间的关系，发挥市场在资产购置、使用、维护、处置过程中的作用。美国对政府资产采取了市场化管理方式，在公共服务领域内部，引入市场竞争机制和私营部门参与方式。在公共部门和私营部门之间创造一种契约关系模式，提高公共部门的资产管理效率和服务水平。其次，普遍采用非资产解决方案以减少新资产的需求，同时也减少了资产管理的工作量。非资产解决方案包括：利用私营部门的资产提供服务、直接减少对服务本身的需求或充分考虑利用已有资产来满足需求等。第三，公共资产、财务会计和预算管理相结合。美国联邦政府的资产管理“预算与绩效结合”的做法特别值得我们重视和学习。我国公共资产管理机制创新特别需要从上述三维度取得突破，实现政府预算绩效和资产管理水平的提高。

（责任编輯：刘海琳）