南京国民政府前期救灾行政机构因循演变的历史考察

摘要：南京国民政府时期，灾多难广，在救灾现实需求大背景下，受西方社会救济行政理念影响的国民政府，承继民国初期的基础，普遍设置了专门行政救灾机构。这一时期行政救灾机构，无论是经常性还是临时性的，基本呈现出组织系统完备、内部部门分工明确、权责清晰、注重监察与稽核工作、规章制度详尽等鲜明时代特色。不过，国民政府专门救济行政机构的普遍设立，表征政府救济理念转变、现代化因子增进的同时，也面临经费不足、权轻位卑、专门救济人才缺乏、职员待遇较低、机构功能发挥受制于时局影响等诸多缺憾。

关键词：南京国民政府前期；救灾机构；演变

中图分类号：262.9

文献标识码：A

文章编号：1001-8204（2015）03-0156-05

机构设置是一项工作开展的组织基础和保证，机构设置是否合理是工作能否有效开展的前提。南京国民政府时期救灾事务沿袭民国初年的传统，设置了专门救灾机构。对于该时期救灾机构没立的背景怎样，因循演变轨迹如何，组织构成是否合理，工作开展状况怎样，职能发挥效用如何等问题，学界缺少集中详细之探讨。基于此，本文依据有关档案材料及相关史料对上述问题进行考察和梳理，以期对这一时段救灾机构有一客观认识和合理评价，并对当前救灾机构的没置和相关工作的完善提供历史借鉴。

一、救灾行政机构设置背景及因循演变轨迹

中国素以多灾多难著称，时人董时进称灾为中国特产，外国人称中国为“饥荒的中国”。1927至1937年的南京国民政府时期，除了内战外患不断的人祸外，几乎连年天灾。据李文海等编辑的《近代中国灾荒纪年续编》记载，十年当中，发生了1928至1930年华北和西北大旱灾、1931年以江淮流域为中心的全国大水灾、1934年旱灾为主多灾交乘的灾害，除此之外，其它年份都存在程度不等、灾种不同的灾害。连年不断大面积水旱交互、多灾并存的现实客观环境，迫切需要设立救灾专职机构以更好负责救灾工作。

民国以前的救灾事宜是由各机构兼管，而非专管。救灾事务开始有专门机构负责是民国以后的事情。除了历朝历代如影随形连绵不绝灾荒的现实逼迫因素外，西方执政理念的影响乃是重要原因。民国初建，身受西方政治文化熏陶的孙中山，结合自身思考，提出了“三民主义”“权能分治”“五权宪法”等一整套治国理念，根据“权能分治”思路，按照《国民政府建国大纲》，中央政府设立行政、立法、司法、考试、监察五院，试行五权之治。行政院下设的内务部及各省设立的民政厅成为专门主管全国和地方赈恤、救济、慈善及卫生等事宜的机构；北洋军阀时期基本上仍延续此种救火管理模式，在1920年时，因救济直、鲁、豫、晋、陕等省的特大旱灾，增设赈务处，隶属于内务部，作为临时赈济机构。根据1923年10月16日公布的《赈务处暂行章程》，赈务处设督办一人，由大总统特派，督理本处事务。赈务处设会办一人或二人，有大总统简派，襄助督办办理本处事务。赈务处设坐办一人，由大总统简派，承督办之命，掌理本处事务。赈务处置委员若干人，由督办就各官署职员中选派，赈务处之督办、会办、坐办均为名誉职，其临时委员得酌支夫马费，由督办定之。处内分置总务、赈务、赈粜、工赈、运输五股。1924年10月17日又公布《督办赈务公署组织条例》和《附设赈务委员会章程》规定署内分置总务、赈务、稽查三处办事。督办赈务公署主办全国官赈，凡海关附加收入的全部均由其支配，所有灾区赈济事宦，赈务各官署得随时向它报告。与南京临时政府时期相比，赈务机构的职权和规格都有所提升，不但有常设机构，尚有非常设机构，制度也较前有所完善。

南京国民政府时期，社会对国家在社会救济包括救灾工作上的认识理念进一步演进。如对西方社会救济体会深刻的社会工作者陈凌云明确指出：“国家为人民聚集而成，政府乃由人民组织，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦，则应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府所应负之责任。”同时他还指出：“各国多认社会救济乃政府对于人民之一种重要责任，在人民方面，则为一种应享之权利。”蒋介石在谈到社会救济时电说：“今日的社会救济，并不纯是一种以悲天悯人为基础的慈善施舍，而是在义务与权力对等的观念中，以及在社会的连带责任观念中，政府与人民应有之责任”基于上述政府对救济观念的转变，在承继此前政府社会行政机构设置的基础上，南京国民政府时期救灾行政机构有所变动。1928年4月1日，将民政部改为内政部，在抗战全面爆发之前，该部为礼会救济的主要常设机关。内政部下设总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司和统计处。赈灾救贫及其它慈善事业，统归民政司掌管。根据1928年6月内政部颁布的《内政部各司分科规则》，民政司下设四科，由第四科掌理社会救济和其它社会福利事项，具体包括勘报灾歉及蠲缓田赋审核、地方罹灾渊查赈济、防灾箭荒、慈善团体考核、慈善事业奖励、地方筹募赈捐审核等事项。民政司职掌繁杂，但权力有限，面临大的灾荒，统筹全局，协调各种社会力量时有力所不及之感，因而其许多事务有时会临时交给相关机关办理。如1931年江淮大水灾，救济事务千头万绪、经纬万端，国民政府不得不将第4科执掌的许多事务交其他机关办理。

另外，1928年8月，国民政府还承继北洋时期的临时救火救济机构——赈务处，直隶于国民政府，主管各灾区赈济及慈善事宜。赈务处地位较高，处长由内政部长兼任，副处长由国民政府委员兼任。该赈务处与同时期设立的其他赈灾机构共同负责全国赈务，直到1930年底，因为与振务委员会存在许多职责不清的问题，尤其是在稽核请运行政事务上二者有一定矛盾，徒增办事效率的低下，于1931年裁撤。

为更好筹集款项便利救灾，1928年8月3日，赈务处内还专设赈款委员会。主席先由薛笃弼担任，后特派许世英担任，统筹全国救灾事宜。赈款委员会在上海、北平还没有两办书处。1929年2月26日，由国民政府赈务处赈款委员会和直鲁、豫陕甘、晋冀察绥、两粤4赈灾委员会合并组成国民政府赈灾委员会，隶属于国民政府，主席许世英。1930年1月25日，该会又改名为振务委员会，主席仍为许世英，主要负责因自然灾害所造成的灾民的救济工作，改隶行政院。仍设有驻沪、驻平两办事处。l938年4月23日，该会又改名为振济委员会，这期间曾于1931年7月25日进行过一次改组。

从以上考察可知，这一时期，中央级的救灾行政机构有三：一是内政部民政司的第四科；二是存续三年左右时间的赈务处；三是原属于赈务处下专设机构的赈款委员会，后与其他临时地区性救灾机构合并改称赈灾委员会，又最终更名振务委员会。就实际所担负的职责和发挥的效用来看，应以振务委员会（前身为赈款委员会——赈灾委员会）为专职救灾机关。

地方上的救济行政管理机构与中央管理机构基本是相对应的。一是民政厅的第二科负责慈善、赈济事务。二是根据中央要求，被灾省、县要求成立赈务会，并于各县设立赈务分会。尽管开始是要求被灾省份设一专会办理，但因当时灾情较多，几乎每省都存在，故各省先后成立省赈务会。至1931年，先后成立省振务会者有21省，各省每月经费不一，从40～2465元不等，来源也不一，有的是临时筹募（如江苏省）， 的为各军长官协助（如四川省），但多为省库或财政厅拔发。

这一时期除了上述的常设救灾机关外，为救济一些严重的灾害，还曾设有地区性的救灾机构 如1928年春，北伐将告完成，政府因冀鲁人民久罹兵祸又值凶年，明令设置直鲁赈灾委员会，该会5月1日成立，不久更名为河北山东赈灾委员会，专办两省赈务，委员均为特派。1928年底于全国较重灾区先后成立豫陕甘赈灾委员会、晋冀察绥赈灾委员会和两粤赈灾委员会，这些临时性的地方性救灾机构，一般来说存在时间有限，在完成基本的临时救助之后，也就相应地移交和裁撇，如豫陕甘赈灾委员会于1929年3月全同性的救灾机构于赈灾委员会成立后，就结束了其历史使命

1931年江淮大水时，国民政府于8月设立救济水灾委员会，直隶国民政府，该会性质上属于全国性的临时救灾机构，专司临时赈济、事后补救及防灾事项，该会以宋子文为委员长，许世英、孔祥熙等人为委员，该会事权极大，地位颇高，可卣接以文电办理与各省市各团体关于水灾救济事宜，该会成立后，振务委员会为事权统一便利救济起见，将很多行政事务比如稽核请运事项、赈务电报免费执照的转请等均归该会办理，直至该会裁撤。

1933年9月1日，为救济黄河水灾，国民政府成立黄河水灾救济委员会。初以宋子义为委员长，由常务委员刘瑞恒代理，1933年11月17日，刘瑞恒辞职后，由孑L祥熙继任。该会下设总办事处，总办事处下又设总务组、财政组、灾振组、工振组、卫生组，后又特设稽核委员会，每组又细分为若干股，具体负责各项救灾事务，1935年初该会裁撤。

由上来看，这一时期中央级别的临时或正式的救灾机关是比较多的，此种状况一方面说明灾情之多，国民政府对灾荒救济的重视，一方面也体现了“权能分治”理念的践行和落实。恩格斯曾经指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”在严重的社会危机面前，作为在20世纪建立的、受过西方现代民主思想影响、亲英美派占据重要地位的政权，南京国民政府对社会救济开始给予更多关注，并有意识地将其作为国家管理能力的一个重要方面，这无疑是一个良好的开端。

二、救灾行政机构部门设置及运转机理

专门救灾机构能否有效开展工作，合理设置职能相对完整的工作部门、配置相关人员也是重要一环。资料显示，上述中央政府常设救灾机构中，内政部民政司第四科已属最基层部门，其下没有进一步划分。赈务处则下设总务、调查、赈济三科。总务科掌理会计、文牍等事项；赈济科掌理赈务设计及施赈事项。赈务处各科设科长1人、科员若干，皆由赈务处处长就内政部或其他各机关职员中选员兼充，必要时选员专任。初为赈务处专设的赈款委员会，没见到细分资料。在1929年3月2日改名为赈灾委员会后，不但其隶属关系发生变化，且下设了内部具体工作部门，分别为执行委员会（负责筹款、保管、赈济事宜）、监察委员会（负责审核、视察事宜）、设计委员会及秘书处，开办费为8000元。同时，赈灾委员会还在经济、政治繁华之北平、上海开设两办事处。1930年更名为振务委员会后，直隶行政院。振务委员会下设总务科、筹赈科、审核科，各科工作职责与任务划分明确。总务科具体负责筹划会务、议事日程及开会记录、编辑刊物及宣传、经费出纳及预决算编制、文电收发等10项工作；筹赈科主要负责赈款赈品筹募、保管、存放及支用、赈品调查及采购、赈品运输免税免费护照及舟车装卸接洽、调查灾情、散放赈款（品）等事项；审核科负责审核赈款（品）的出纳、办赈经费支用、本会经费支用、收放赈款（品）的册报、单据以及采买、运输赈品的册报单据等事项。

省级部门设置，据国民政府赈灾委员会1929年颁布的《各省赈务会组织章程》，省赈务会内部组织一般细分为事务、执行、监察三处，各设处长1人。三处共同负责全省的赈济事务。事务处设文牍、会计、庶务三组。执行处设调查、放赈、采运三组。监察处设视察、审计二组。每组各置主任1人、副主任1人、干事若干人，皆为名誉职，此外可聘顾问会员，雇用事务员、书记等。1930年5月，根据《修正各省赈务会组织章程》，将原赈务会当中的事务、执行、监察三处改为总务组、筹赈组和审核组。

县级赈务机构部门设置，我们以河南陕县为例，该县设有总务、宣传、调查三科，每科设主任一人由常务委员兼任之，总务科聘干事二人，宣传调查各聘干事一人，凡遇必要事得聘请专员担任干事，以上人员均由常务委员会议决任用之；本会职务范围主要为调查本县灾情灾况、宣传本县灾荒情形、计划募款方案、实事办理赈务、派人呼吁请赈、协助各慈善家办理赈务、制定工赈计划，督促其他一切关于救济事宜；本会委员纯系义务职，概不支薪，常务委员兼各科主任者得酌定车马费若干，各科办事人员发给生活费，办公费实报实销；常委会每周举行一次，委员会每月举行一次，遇必要事由主席临时招集之，同时规定，本会以灾荒度过后为终止期，停办之时，须呈报河南省振务会备查。其他各县赈分会宗旨、组织、经费、职务等概可加以类推。

临时性救灾机构内部分工更为详尽具体。如针对1931年大水专设的全国性救灾机构国民政府救济水灾委员会，下设有秘书处、调查处、财务处、会计稽核、运输、卫生防疫、灾区工作7组。各组附设专门委员会，完善了组织体系。针对1933年黄河水灾设置的黄河水灾救济委员会下辖五组：总务组、财政组、灾赈组、工赈组、卫生组，其职责分别为：总务组“掌理文书编辑、调查统计及不属于各组事宜”；财政组“掌理预算决算之编制、款项之收支保管暨会计稽棱各事宜”；灾赈组“掌理灾区灾振之计划及振款振品分配发放各事宜”；工赈组“掌理灾区工程之计划及实施各事宜”；卫生组“掌理灾区之卫生防疫及医疗救济各事宜”。各组工作情形每月应报告总办事处。I934年初又特设稽核委员会。因灾赈组任务繁重，且对救灾成败最为关键，又在灾重省份设查放处，各县设查放分处。为便于统一指挥和协调，在冀鲁豫三省各没一赈务委员会，职责是辅助灾赈组指导本省查放处及灾区办事人员灾赈事务。赈务委员会一般由省政府代表、慈善团体代表、地方士绅代表、灾赈组代表等13～15人组成。由此看，临时性救灾机构内部分组安排更加合理、针对性增强。

机构设立是救灾的组织保证，要想正常运转，还需相关规章制度的约束。专门救灾机构成立后，加强自身制度建设。如振务委员会制定有《振务委员会组织条例》《振务委员会驻平、驻沪办事处暂行组织章程》《各省振务会组织章程》《振务委员会会务规程》《振务委员会放振调查视察人员出差旅费规则》《振务委员会各组联席会议规则》《振务委员会收存振款暂行办法》《振务委员会提付振款暂行办法》《振务委员会职员请似规则》《振务委员会职员奖惩规则》等的相关法规条文。

省县级赈务会基本根据中央级赈务机构组织章程和办事规则制定棚应的制度。如各省一般有各省赈务会组织章程、省赈务会赈款管理规则、各省赈务会及县市赈务分会会计规程、县赈务分会组织条例和县赈务分会办事细则等。

临时性救灾机构一般建立之初也都制定有相关规章制度，即便下属的职能部门也分别制定有组织简章及办事通则，如黄河水灾救济委员会灾赈组制定的规章就有《小组组织简章》《本组办事细则》《灾赈委员会组织规程》《查放处组织规程》《查放处办事通则》《查放分处组织规程》《查放分处办事通则》《粥厂组织大纲》《粥厂办事通则》《收容所组织大纲》《收容所办事通别》《查放规则》等十几种。

根据规章制度，规定了相关救灾机构的人员构成及工作开展程序。从资料来看，中央层级救灾机构，与救灾办赈关系比较密切的部门领导一般是当然委员，加上国民政府特派委员组成。如自1931年后常设的中央赈灾机构赈务委员会，根据组织条例，该会以内政、外交、交通、铁道、实业各部部长为当然委员，加上旧民政府特派委员11人组成，从中指定五人为常务委员，以其中一人为委员长；委员会议每月1次、常委会每周1次、临时会议由委员2人以卜或委员长认为有召集必要时召开。赈务委员会设秘书1～3人，其中1人简任，余为薦任，掌理会议和长官交办事项；凡热心赈济事业并卓有成绩者，得聘为会员或顾问；因助理事务或缮较文件，得用雇员；振务会委员、顾问、会员皆为无给职。在国民政府统一要求下，先后成立的省赈务会之组织系以省政府委员2人、省党部委员2人及民众团体各推举3至5人共同组织之。如河南赈务会初成立时，由省府聘请的省府委员邓哲熙、张钫2人，民众代表冯百平、刘龙光等5人，共7人组成，赈务会互推邓哲熙、冯百平、刘龙光为常务委员。该会初成立时每周开会1次，因当时灾情重大，事务较多，因而增加开会时间，改为每星期2次，于一、四下午3点准时开。后在赈务稍缓后又改为每周一次。县级赈务分会作为省级赈务会的下属单位，也先后成立。根据简章，组织上采用委员制，委员以团体为单位，由县党部、县政府各机关、各民众团体分别派代表一人充任委员，组成委员会，并从中选举常务委员五人组织常务委员会，指定其中一人为主席。常委会每周举行一次会议，委员会每月举行一次会议，遇必要事由主席临时招集之。

由上而观，国民政府时期自上而下在全国组建了组织系统比较完备且合乎需要的经常性官方行政赈务机构，这一机构成员包括各部部长（中央级）、政府委员、党部委员、热心慈善民间团体成员等，各层级救火机构按照制定的规章制度和办事规则具体开展灾荒救济的事务。一般每周召开一次常委会议，灾情重大时每周两次，急需时也可由一定数量委员提议召开，相对比较灵活，机动性强。从机构部门分工来看，基本根据事务开展设置，同时对救灾办赈关键的环节和人员加强制度约束，制定有相关办事规则，对不同部门、不同人员的赈务行为作了详细规定。赈务机构建立之初，比较注重监察、审计和稽核工作，基本都设有相关业务独立的职能部门，如稽核、监察、审核等科（处），将权力关进笼子里的监督意识明显。此外，赈务机构工作开展过程中权责清晰，职责范围基本稳定，注亟奖惩制度。工作流程一般是按照科层管理，县赈务分会直辖于省赈务分会，省赈务会对中央级赈务机构负责。县级凡有向外宣传或报告事项，须经省赈务会核转。

与经常性官方行政机构相比，临时性救灾机构设置的现实需要性更强，内部职能部门分工更细，也更具针对性。如全国救济水灾委员会内部下设有运输处，黄河水灾委员会内部下设卫生组。

常规性救灾机构和临时性救灾机构基本按照上述规章开展工作。其救灾举措主要包括赈粥、赈农、赈药类的急赈、工赈和农赈。临时性救济机构的增设则表现出政府面对灾荒，高度重视、灵活应对的策略

三、救灾行政机构存在的问题

国民政府专门救济行政机构普遍设立以及相应规章、法令制度的制定，标识着政府灾荒救济理念转变、现代化因子增进的同时，不能遮蔽其初没和探索中的不足与缺憾，主要体现在以下方面：（1）救灾组织虽粲然大备，但权轻位卑，无力统筹全局。国民政府虽设立专门救济机构，但实际赋予其权力不够，如振务委员会权力较小，位列各部之下，其委员长不得列席行政院会议。（2）经费不足。从日常经费来看，原定预算仅足维持日常的行政运转，即便如此，日常经费常不能够如数到位。如赈灾委员会时每月经费呈准预算为13482元，而财政部实拨仅1万元，且还有拖欠情况。此后在赈灾委员会基础上成立的振务委员会，预算不增反减，每月经费仪为6600元，比原定预算之数减去6882元。1930年后减至4500元，实际上大多不敷开支，每月超支约为400元左右，超支部分多由在任的委员长自行筹措补垫。如1935年振务会经费年度预算为54300元，决算数56434.36元，超支2134.36元，由前委员长许世英垫支2000元，续任委员长朱庆澜垫支134.36元。（3）振务委员会职员待遇较低。资料显示，至少在1931年之前，各组总副干事和事务员均非正式任用，无简荐任之规定，因而比拟叙资办法，尚没有充分根据以为参照标准，这种状况，势必影响职员的救灾积极性和办事的效率。（4）专门社会救济人才缺乏，社会行政理论和技术不完善。从人才欠缺来说，由于灾多难广，灾民众多，无论从中央到地方，上自负有救灾职责的高层领导，下至具体办事的诸如灾区放赈人员、防疫人员、掩埋尸首的夫役等皆不敷任用，社会救灾事业率多由政府委任所谓德高望重的绅董或殷商富户者办理。一般社会行政人员，多非专门人才，缺乏必要的奉献精神和相关知识的学习、培养和训练。大量的基层办赈人员则素质低下、渔勒百姓、贪污中饱、漠视民生。就社会行政理论而言，政府尤其是多数救灾人员对于救灾工作还不能从“民有、民治、民享”的高度来认识，难免有将其视为社会上层对下层施惠的心理，而办理社会行政的人员或长于经验而缺乏理论，或长于西方理论而不能结合中国实际，理论与实践的脱节，使得救灾实效大减。（5）组织机构虽齐全完备，但其功能发挥、活动开展受制于时局影响。豫陕甘赈灾委员会成立后，多方群策群力，赈款赈粮齐集，但苦于时局变乱，交通梗阻，粮款俱不能及时运至灾区，只能坐视灾民流离失所，苟延残喘，主事者除痛心外束手无策。

通过考察可知，这一时期从中央到地方首次明确成立了专门救灾机构，使灾荒的救济有了组织保证，民国社会救济行政向着系统化、专门化的方向发展，表明社会事业的进步。就救灾机构设置背景来看，与该时期频繁的灾荒分不开，尤其是临时性救灾机构的设立更是如此，同时救灾机构的设置与近代西方资本主义治国理政观念的传人、影响更是休戚相关，南京国民政府已成为一个带有现代因子的政府，对社会公共事务和社会保障、社会救济予以重视是作为现代政府的显著特征和政府职能的重要方面。从救灾机构内部组织设立来看，注重分工协作、统筹规划，职责详明，基本科学合理。从救灾机构的机制运作和客观成效来看，基本上在办理急赈、筹款、移民、调粟、防疫等治标方面发挥着积极作用，同时通过以工代赈形式修路、造林、筑堤、浚河和以农赈方式帮助农民恢复元气、复兴农村等治本方面也起着助推作用。从制度化角度来看，具有现代政治的某些内核。在救灾机构成立之时，其内部组织构成、职责分工相对清晰明确，同时还颁布有一系列的法规、条文，对各层次救灾机构应尽的职责、工作范围、会务程序等进行了制度规定，使整个社会救灾事业逐步纳入法制化的轨道，为新中国成立后救灾机构的设置、救灾事业的发展提供了借鉴作用。