行政法学的平衡论与公安工作的依法行政

摘要：平衡论作为行政法的基本性质理论，对行政法律关系中的各方都起着重要的影响。而作为强势主体的行政机关如何遵循平衡论来依法办事将对行政相对人合法权益的保护产生重大影响。本文以行政法平衡论为起点，阐述了平衡论与依法行政的关系以及公安机关应该如何依法行政来遵循平衡论。

关键词：平衡论；依法行政

中图分类号：D035.6文献标识码：Ａ文章编号：1003-949X（2008）-09-0068-02

一、平衡论的理论介绍

关于行政法如何在行政机关与相对一方的现实矛盾关系及权利义务关系方面予以体现,学术界有著名的“三论”即“管理论”、“控权论”、“平衡论”。

所谓管理论，是“认为行政法就是国家行政管理法，认为行政机关是权力主体，行政相对人是单纯的义务主体，两者之间的关系是单纯的权力与服从关系。”[1](P5)很明显，这种观点是计划经济体制下的产物，其基础是过于中央集权及私人生活被过于公共化和政治化的社会秩序。这种观点完全排斥了行政相对人的权利，缺陷十分明显。

所谓控权论，是“认为行政法就是控制行政权的法律，行政法应当保证行政权的运行符合法律的设定的目的”， [2](P)该观点十分重视行政相对人的权利及其保护，体现了法律的民主与自由。但该观点没有对行政相对人的相关权利加以必要的限制，与中国的国情存在脱节。

所谓平衡论，是认为“行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权利既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权利之间既相互制约又相互平衡。具体而言，平衡是指在行政机关与相对人之间，权利义务在总体上是平衡的，它既表现为双方权利的平衡，也表现为双方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对人自身权利义务的平衡，而且这种平衡是一种从各阶段的非平衡走向全过程的整体平衡。”[3] (P6)

二、平衡论与公安行政

平衡论强调行政权利义务的平衡，包括行政机关与相对人之间权利义务的平衡、行政机关自身权利义务的平衡和相对人自身权利义务的平衡。这是基于两个观点：（一）行政权是由行政机关的具体公务员实施的，在此过程中行政权极有可能被滥用，所以行政权必须受到控制；（二）公民权的实现必须不得损害其他同等个体和社会的权利，但在当前的各种思潮的冲击下，这一原则屡屡被违反，所以公民权也必须受到控制。在具体的法律规定中，就落实为（一）在行政实体法方面，以行政法的强制性和支配性来克服公民权实施过程中的违法行为；（二）在行政程序法方面，法律通过公民权的适当行使来克服行政权的滥用。所以，平衡论不仅仅着眼于行政权或是公民权实施，而是将两者放在一个整体中加以考虑。

作为行政法的一个方面，公安行政不可避免的受到平衡论的影响，即究竟应该如何将打击违法犯罪和保护公民合法权益不受非法侵害（非法侵害也包括公安机关本身实施的）有机结合起来。公安行政应该以平衡论为宏观的坐标来进行下去。

在当前新时期，公安行政要遵循平衡论、将打击违法犯罪与保护公民合法权益有机结合起来，就要做到依法行政，以宪法法律法规作为行使行政权的路标。

三、公安工作的依法行政

公安机关的“依法行政”，也就是指公安机关必须以宪法和法律为活动准则，公安行政必须遵守实体和程序两方面的法律法规规章。公安机关必须在宪法和法律规定的职权范围内，在法律的严格规范和制约下行政，实现行政权的“合法性”和“合理性”。

（一）公安机关要转变“行政中心”的观念，树立宪法和法律至上的观念，严格依法办事

公安机关要转变“行政中心”的观念，树立宪法和法律至上的观念，严格依法办事，就要坚定不移地贯彻“三个代表”的重要思想，作到始终代表最广大人民群众的根本利益；就要用“三个代表”统率公安工作并武装自身，以保持高度的党性。严格依法办事，还要严格按照宪法和法律行使权力，要以《人民警察法》为基准，严格依法履行法定职责，同时以《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规为依据，在法律准予的范围内行使行政权。

（二）健全公安行政法制，完善公安程序法制

对于公安工作中涉及的各种具体行政行为，目前仅有零散的法律法规及规章来约束和规范，这是远远不够的。只有将公安机关活动程序以法典的形式予以确立并公开，才能使程序获得普遍性、权威性；才能在行政法律关系中使公安机关与行政相对人的权利义务相平衡，保证公安行政活动的廉洁、合法、合理。行政程序的法典化已经成为世界各国行政法制建设的发展趋势。

此外，对于公安行政权尤其是自由裁量权的程序监督，是与司法审查紧密相联的。司法审查公安机关的活动，很大程度上取决于对该活动的程序要求。如果对公安的行政权没有程序要求，则司法审查将因为没有审查标准而无从入手。这同样需要法典化的行政程序规范，而我国此类立法尚付阕如。尽快地制定、颁布和执行法典化的行政程序规范特别是其中涉及规范公安行政工作的部分，应该成为今后我国公安法制建设需要大力发展的方向之一。

（三）加强对公安机关的监督，包括自身内部监督和外部监督

从行政法的发展来看，对行政机关的权力限制是伴随着行政法的发展而发展的。这正是基于对没有限制的权力的忧虑而产生的。由于权力本身不可能放弃，国家和社会需要行政机关运用权力，所以行政机关必须受到严格的监督确保其行政权行使的合法性，公安机关同样如此。

对公安机关的监督包括内部监督和外部监督。内部监督应该包括纪检部门的党风警风监督、公安警务监督、公安各法制部门的监督等（对于前两种监督本文不作赘述）。公安法制部门的监督在全国已经红红火火地开展起来。在上海各分局中已经把各分局法制部门的审批作为审批具体行政行为的一个必备环节，这有力地推动了公安法制在基层的发展和健全。但在目前仍然存在一些问题，最集中的体现为“公安法制‘说起来重要，作起来次要，忙起来不要’”这种观点。该观点仍然把公安法制作为一种华而不实的点缀品来使用，认为公安法制可有可无，如何克服这种观念是公安法制亟待解决的问题。

公安机关外部监督包括党政监督、司法监督、行政监察监督和社会监督等。其中，社会监督是最为复杂的，也是最难操作的。除了社会组成比较复杂外，我国行政政务不公开是个重要的原因。长期以来，我国公安机关（不仅仅是公安机关）的执法依据有许多是所谓的红头文件、内部文件，这些执法依据是作为行政相对人的社会成员无法通过正常渠道能知晓的，大量的黑箱操作必定会使社会对公安机关的监督削弱。要解决这个问题就必须行政公开。

行政公开就是让广大人民群众知晓、了解公安机关的讨论、决策和执行的过程。一方面，行政公开将激发人民群众的参政、议政的热情，另一方面也会使人民群众了解公安机关的决策依据、行为结果，理解公安机关的决策原因，从而释放不满情绪，促使社会安定团结。行政公开是平衡公安机关与行政相对人之间权利义务关系的重要措施，是相对人行使知情权、以知情权来限制公安行政权的重要途径。

四、结语

平衡论作为行政法的基本性质理论，对行政机关起着客观作用，之所以用客观一词是因为不论行政机关是否意识到，也不论行政机关是否愿意，他们行使行政权最终是向着平衡论所要求达到的状态发展的。所不同的是如果行政机关本身对平衡论有清醒的认识，能够主动地适应平衡论，则平衡论所追求的境界将早日到来。公安机关作为主要行政机关之一，它能否主动遵循平衡论依法办事将对公民合法权益的保护起着深远的影响。如何将行政法学的平衡论运用到公安机关依法办事的具体操作中，是公安行政法制追求的目标之一，也是公安行政奋斗的目标之一。

参考文献：

[1] 胡建淼,金伟峰主编.行政法学[M].法律出版社, 2000.

责任编辑：丰军