计划生育政策背景下失独人群救助困境的问题检视

【摘 要】随着我国失独人群数量日益增加，这一群体所面临的困境也越来越受到社会的关注。然而在现今社会形势与制度环境下，对于计划生育政策后遗症的失独人群，相关的救济保障制度在制定与实施上都存在着很大的缺陷甚至是空白，失独人群仍然面临着不同程度的生存困境。

【关键词】失独人群；制度风险；计划生育

一、失独人群的产生

（1）失独人群的由来。失独人群是指领取了独生子女证后又因为各种原因失去独子的父母，他们的年龄大多在50岁以上，由于各方面条件的限制，已不具备再次生育的能力。失独人群是在中国“普遍提倡一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策背景下产生的一类特殊人群，他们因响应计划生育政策仅育一子，而各种意外不幸的发生使得他们的子女伤残或死亡，从而导致了这个不幸群体的产生。（2）失独人群的发展趋势。根据卫生部发布的《 2010中国卫生统计年鉴 》所显示的该年龄段人口疾病死亡率来推算，15岁至30岁年龄段的死亡率至少为40人/10万人，由此估计，目前中国每年15～30岁独生子女死亡人数至少7.6万人，由此带来的结果是失独人群家庭数量每年大约新增7.6万个，越来越多的家庭遭受失独之痛，老无所依，加上精神寄托的缺失，使他们成为计生政策的间接牺牲品。

二、社会及政府救助现状

（1）政府救助现状。随着失独家庭数量的不断增加及其处境的日益艰难，失独家庭面临的种种问题逐渐进入人们的视野。政府在近年也出台诸多相关政策法规，力图从制度上缓解这一问题。2010年7月20日，国家财政部、人口计生委发布了《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》，该《办法》说明了扶助对象、扶助金标准等关键问题。《办法》规定失独家庭要同时符合以下条件才可以发放扶助金：1933年1月1日以后出生，女方年满49周岁，只生育一个子女或合法收养一个子女，现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤、病残达到三级以上）。该《办法》发布后，各省市政府陆续出台了相应政策、方案。2012年9月，陕西省人口计生委、省财政厅新修订的《关于建立完善失独家庭养老扶助制度意见》明确把60周岁以上失独家庭夫妇的养老问题作为扶助重点，提高失独家庭扶助标准并给予一次性补助，同时鼓励失独家庭再生育，完善失独家庭优先优惠的社会福利政策。（2）社会救助现状。除了政府救助以外，越来越多的社会组织、志愿者团体也开始关注这一群体。全国妇联、中国妇女发展基金会等组织都对该群体伸出援助之手，妇基会专门针对失独家庭，特别是失独母亲，推出了“失独母亲帮扶计划”公益项目。然而，社会组织与志愿者团体对于失独群体的救助大多体现在精神慰藉方面，在经济上并不能给予失独家庭太多支持，并且许多社会组织本身也存在资金困难的问题，自身发展堪忧，又何谈救助他人？

三、失独人群面临救助困境的原因分析

1.政府工作疏漏。（1）主体责任不明确，没有针对失独人群的专门管理机构，导致失独人群遇到困难常常求助无门。对失独人群救助事宜的管理应归于民政部，然而失独人群又是拥护计划生育政策、享受一定优惠政策的特殊群体，该群体的困境与计划生育政策不无关系，因此对失独家庭的管理与计生委也有着紧密联系。同时各地妇联对“失独妈妈”也有一定的救助政策。表面看来对失独人群救助的管理部门数量不少，但现实情况是，失独人群遇到困难需要寻求帮助时，并不知道应该求助什么部门，且很容易发生“踢皮球”互相推诿的情况，各部门工作人员经常会以各种理由将其诉求转至其他部门名下，并不为失独人群解决实际性问题。（2）居委会、街道办等组织机构社会属性不足，无法在失独人群与政府机构间起到良好的沟通桥梁作用。就我国目前的形势来看，居委会、街道办这一类直接为民众提供社会服务的组织，往往疲于应对上级部门的行政任务，而导致其为民服务的主动性不足，从而使其社会属性逐渐减弱，不能切实地将基层人民的需求向上级部门反映，也并未积极向政府部门为失独人群争取其应得利益。（3）失独人群救助制度不够完善，现有制度实施力度不足。尽管政府与社会逐渐提高了对失独人群的关注，并制定了医疗、养老等相关制度。但就目前情况而言，很多制度、政策尚处于起步阶段，尚没有专门维护失独人群利益的政策。除此之外，现有针对失独人群的基本补助制度或其他政策的落实情况不佳。

2.社会组织力量不足。（1）针对失独人群救助的专门性社会组织数量少，发展缓慢；综合性社会组织对失独人群缺乏关注，也未提供相应的帮扶与救助。据了解，武汉市连心家园是我国目前唯一一个正式注册的、以失独人群心理危机干预为主的社会组织。另外，红十字会、志愿者协会等综合性公益组织由于事务涉及范围广泛、服务对象不确定等原因，也间接的导致其对失独人群这一特定群体关注度不够，不能切实解决失独人群在生活中遇到的各种困境。（2）社会组织资金来源有限，无法为失独人群提供经济支持。社会公益性组织的运营资金大多来源于政府扶持、社会募捐和组织自身举办活动得到的收入，因此社会组织自身往往也会出现资金困难，无法在经济上给予失独人群太多支持以解决其经济困境。（3）民间社会组织的工作缺乏相对稳定的制度性保障。以志愿者团体为例，其工作的开展往往有一定的时效性与随机性，从而使此类为失独人群提供精神慰藉等形式的精神救助工作缺乏持续性与连续性。而这种随时有可能中断的救助方式，会使失独人群缺乏安全感，中断前后在心灵上产生巨大的落差感，这也就可能会导致失独人群陷入更深的精神困境之中。

四、对失独人群救助困境的解决之道

（1）政府救助方面。第一，构建社区社会支持网络体系。政府应整合计生、民政、劳保、社工、社区卫生服务等多方资源，建立“五位一体”的失独人群帮扶体系，充分发挥当地社工、社区、志愿者的作用，为失独人群提供就近护理、日托、全托及居家照料服务，从物质生活上对失独群体进行关怀，解决失独者的生活困境。第二，设立针对失独人群的管理机构。政府要设立专门的以为失独人群服务为宗旨的机构，保证在失独者有需求时可以找到专门的部门解决。政府还应加强对失独群体的管理，明确管理主体，负责他们的养老、医疗以及身后财产处理等事项。例如，在失独人群医疗签字问题上，应由专门的部门出面与医院协商，统一管理。（2）社会救助方面。第一，社会组织加强工作细分。综合性社会组织（如红十字会）可以针对失独人群建立专门工作室，设立项目工作组，由资深志愿者担任接待和心理调适工作。专门工作室行使以下职能：建立交流平台，在志愿者论坛下设立失独人群论坛，建立公益QQ群，设立工作室，接受来访和咨询；进行心理调适，通过一对一和小组活动的心理疏导，减缓失独人群的负面情绪。第二，社会组织丰富帮扶形式。首先，应充分调动并合理引导社会上具有奉献意愿和奉献能力的群体为失独人群提供相应的帮扶；其次，社会组织可以成立失独人群专项基金会。基金会作为社会组织的一部分也承担重要的社会责任。可以先在典型性的地点设立基金会，在其发展成熟以后将其推广至全国，失独人群专项基金会面向社会公开募捐；此外，社会中介组织可以通过担任政府与失独人群沟通的桥梁，为失独人群提供援助。如法律援助中心在失独人群遭遇侵权或民事纠纷提请诉讼时，通过提供无偿法律服务，协助他们维护自己的合法权益。

在提倡政府职能转变的今天，我们希望政府加大对失独群体的重视并通过制定合适的制度或下发合理的政策来解决失独者困境，这不仅是政府全心全意为人民服务的要求，也是构建社会主义和谐社会的必然路径。我们希望通过社会各界的努力，让失独者无后顾之忧，并找到心灵的慰藉，从而能够健康幸福生活。

参 考 文 献

[1]穆光宗.独生子女家庭本质上是风险家庭[J].人口研究.2009（1）

[2]徐继敏.成年独生子女死残的困境与政府责任[J].重庆行政.2010（3）