论城市综合防灾避险规划中的生态管制

摘 要：防灾避险绿地的规划已成为各地城建的重点和热点。由于防灾避险绿地具有自身的特异性，如何对防灾避险绿地进行生态管制，使其重要功能在危急时刻迅速发挥出来，是管理者和规划人员最为关注和亟待了解的问题。本文分析了加强我国城市防灾避险规划生态管制的必要性，并从防灾避险规划生态管制的体系建设、对策和措施等方面进行了探索。

关键词：城市综合防灾避险；生态管制

1 引言

我国是一个灾害频发的国家。随着我国人口的增长和土地资源的萎缩，人们对生态环境的依赖性越来越大，灾害的发生频率也逐年递增。此外，城市防灾避险建设的速度远低于城市经济发展速度的矛盾日益突出。各种灾难的频繁发生在很大程度上改变了我国城镇建设和绿地系统规划的思路。在通过多种途径对灾区城市重建的同时，地方城建部门领导开始意识到，宜居的城市首先应当是安全的城市，之后才是美化功能。我国城市绿地系统的规划建设开始从最初的美化、娱乐和休憩等功能向生态改善、防灾避险和卫生保健等功能转型。建设防灾避险绿地应当有章可循，必须由政府部门这只“强有力的大手”进行必要的调控和管制，才能有效落实防灾避险绿地的规划初衷，使其在灾难来临时刻发挥最大的功效。

2 对生态管制相关概念的理解

2.1政府管制

政府管制（Government Regulation），又称政府规制、政府监管，它是政府部门治理所在地区的一种工具和手段，是具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依照一定法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。政府依据法律授权，通过制定规章及设定行政许可等手段，对市场主体的行为依法进行限制、监督和控制。1

2.2 生态管制

生态管制又称政府生态管制，是社会管制的一项重要内容。是生态经济大背景下政府通过监管、控制以及制定相应政策对社会经济活动进行调节，保护环境，维持生态平衡，以达到生态与经济发展相协调的目标。生态管制不同于生态管理。生态管理是指按生态学的整体、协同、循环和自生原理规范人类对其赖以生存的生态支持系统的各种开发、利用、保护和破坏活动，使复合生态系统的结构、功能、格局和水、土、气、生物、能源循环的复合生态过程得以高效、和谐、持续运行的系统方法。Robert T.Lackey2认为生态管理是运用生态学的原理和来自社会的信息，选择和限制在一个得到定义的地理区域及一个特定时期里获取想要的社会利益。而生态管制主要体现在管理者和决策部门必须解决经济活动与城市防灾避险绿地规划的价值冲突问题，完善并落实相关的配套政策，将二者的矛盾最小化。

3 积极生态管制对提高城市防灾避险能力的必要性

3.1 企业或个人的防灾避险意识没有上升到一定高度

在我国的一些欠发达地区，由于居民和企业管理者的防灾避险意识薄弱，受传统发展建设模式影响，很多部门重发展轻保护。地方政府部门往往从发展经济的角度出发，力图增大人口和规划建设用地规模、降低建设项目准入门槛，导致现有规划中不少建设用地规模过大，只留有很少的地块作为防灾避险绿地建设，甚至根本不留。在建和拟建项目侵占防护绿地和防灾避险绿地现象十分普遍。防灾绿地并非一日建成，如果不在平時就做好充分准备，灾难来临时的后果只能是损失惨重。

3.2 盲目建设情况普遍，部门监管不到位

从以往经验来看，部分建设业主单位受利益驱动，不依据法律的规定和规划的要求，把应当做好防灾绿地的区域作为他用，或对防灾绿地的建设不够重视，应付了事，以至于灾难时刻发挥不出防灾避险的作用。有些企业还在明文规定作为防灾避险绿地的范围内大搞建设，但却未能得到及时制止和查处。

4 城市防灾避险规划中加强生态管制的几点思路

4.1构建城市整体防灾避险绿地规划生态管制网架

为提高城市的安全，预防城市灾害，必须在城市规划中统筹考虑城市防灾、减灾的特点与要求，并在城市建设的各个层面逐一落实，建立一个综合的城市防灾体系。在城市总体规划中要明确有利于城市安全的用地结构与布局，留出适宜的开敞空间与保护用地。

4.2加强生态空间管制

建立规划、国土、农林、环保、交通、水利等部门协同监管的机制，加强物种多样性管理、开敞地保护利用的生态引导。加强城乡结合部生态通道建设，做好工业污染源和居住区的生态隔离，缓解城镇地区“生态瓶颈”。此外，还应出台相关保护生态管制网架的条例和办法。

4.3编制城市防灾绿地系统生态管制规划

如何科学地划定生态管制范围，如何结合不同区域的资源和现状特征，确立适宜的管制强度和管制措施，是生态管制规划是否能够指导城市未来发展和是否具有可操作性的关键。规划内容包括不同功能的防灾公园以及其他防灾设施的相互连接、补充，以便形成防灾设施网络化。设置防灾公园也要全盘考虑，防灾公园要相互联系，按照所有公园形成网络进行配置。公园要设置在对能预想到的受灾处有效果的位置，能够与其他防灾设施相结合，灾害发生时交通易达，有助于消除避难困难的发生。

4.4防灾避险公园绿地与周边开敞空间和防灾关联设施相结合

进行防灾公园规划、设计的重点是随着场地状况、防灾公园所起作用的不同而发生变化。应该预想到灾害发生之后，紧急阶段、应急阶段、复旧、复兴阶段等各阶段的场面转换，并达到与之相匹配的公园规划。与此同时，防灾公园日常还作为普通公园被利用，有必要考虑到与日常使用相协调的规划。此外，重视园林植物的防火功能与防灾型配置设计，筛选适宜此类绿地的植物配置形式、植物种类，为人们在危急时刻提供一个安全的临时居所。

4.5抓紧制定和完善相关设计规范

虽然我国已经颁布一系列有关防灾避险的法规条例，但对于防灾避险绿地的规划建设，还没有一套像日本《城市公园法》、《防灾公园规划》和《设计指导方针》那样系统的、有针对性的法律法规。在日本，如果城市绿地规划中不具备明确的防灾避险绿地规划，基本上难以被批准兴建。当前我国有关部门应该尽快制定相关法律法规，规范防灾技术标准，推动我国防灾避险型城市绿地的建设。

此外，进行城市防灾构造化建设、加强城市绿地防灾避险功能的宣传、鼓励公众积极参与，都是推进城市防灾避险绿地建设的有力措施。

5 结语

防灾避险规划生态管制工作的实施，是一项政策性、社会性和综合性极强的艰巨任务。相对于建设用地的拓展规划，它具有逆向工作的特点，难度较大。必须政府这只“强有力的大手”进行主导和干预，多管齐下。还要从加强规划编制与规划统筹、严格规划许可、加强执法、动员公众参与及社会监督、建立实施监控机制等方面加以保障，从而使生态管制落到实处，使防灾避险绿地在灾难来临时发挥其最大功效。

参考文献：

[1] WANG Xiao-Jun. Analysis of problems in urban green space system planning in China [J]. Journal of Forestry Research，2009（20）：79？82.

[2] 彭瑶玲，邱强.城市绿色生态空间保护与管制的规划探索——以重庆市缙云山、中梁山、铜锣山、明月山管制分区规划为例[J].城市规划，2009（11）：69—73.

[3] 高军，王天青.关于城市防灾规划的反思[J].城市问题，2005（5）：70-73.

[4] 万美强，生态环境与空间管制规划初探——以湖北省灵乡镇总体规划为例[J].中华建设，2009（11）：60-61.

[5] 赵映诚.生态经济价值下政府生态管制政策手段的创新与完善[J].宏观经济研究，2009（9）：47-59.

[6] 李阎逵.城市规划与人的主体论[M].中国建筑工业出版社.2007.

注：

1 赵映诚.生态经济价值下政府生态管制政策手段的创新与完善[J].宏观经济研究，2009（9）：47-59.

2 美国俄勒冈州立大学教授。研究方向：生态系统管理，生态风险评估，科学与政策接口等。