从地区竞争到区域协作

摘 要： 作为一种新的治理模式，区域治理理论从国际政治、区域经济和行政管理等不同学科的视角得到了丰富和发展。在经济全球化和在地化的双重趋势下，区域治理的实践也迅速发展，表现各异。在国外跨行政区域治理层面有日本的广域行政、英国跨域治理改革、美国的特别区制度；在治理框架层面有OECD的“功能区域”治理和欧盟治理框架。中国的区域治理重点和难点是如何加强府际协调，形成府际合作。

关键词： 区域治理； 功能区域； 特别区制度； 广域行政； 跨域治理

中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0046-05

经济全球化动摇了以固定空间领域为基础的政府治理形态。世界经济全球化建立在全球范围的流动空间网络基础上，而流动空间需要有地理节点，这些节点用高科技的通讯和都市服务来组织控制资本、信息及决策的流通交换。世界城市的影响力日益增加，逐渐在国际政治舞台上崭露头角，体现了国家权力向下转移的趋势。另一方面，由于地方政府比上级政府或中央政府更直接面对民众，且必须处理地方问题的多元性与复杂性，在地方治理框架中，中央与地方间的关系不再是传统的控制、监督、侍从、或对抗的垂直关系，而逐渐转变为一种中央与地方、地方与地方之间，以及政府与各类社会行为者之间的互动合作关系。伴随这些经济与社会的发展变迁，地方政府公共管理研究迎来勃兴。

作为一种新的治理模式，区域治理已经成为当代发达国家政府改革的新理念和国外行政管理研究的热门与前沿领域，并且受到区域经济学、政治学、国际政治学、公共管理学、发展经济学等领域的广泛关注。近年来，随着中国几个大型区域规划和都市圈规划的出台，区域合作已逐渐在中央和地方政府中形成初步共识，以长三角和珠三角为代表的中国最大的两个城市群已经有了一些实践探索，与“区域规划”、“城市组团”、“跨地区合作”、“区域行政”、“区域公共管理”、“跨域治理”、“区域治理”相关研究成果也相继出现。“区域治理”概念并不专属于公共管理学科，在区域经济、城市规划等领域运用更为广泛，研究也更聚集于经济发展、产业布局、空间规划、基础设施建设等方面。笔者将把区域治理的研究视角拉回地方政府与地方治理方面，从区域治理基本理论的研究、国外区域治理改革实践两方面对国内外现有研究进行综述，在此基础上提出对中国区域治理研究现状的几点思考。

一、区域治理基本理论的研究

区域治理研究涉及庞杂的概念和理论体系，进一步厘清概念，有助于更好地定位问题，增加研究的深度和广度。区域治理概念经过长期发展，基本上反映着行政管理价值从公共管理到新公共管理再到治理的演变过程。

（一）区域治理及其相关概念的含义

1.国际政治学视野下的区域治理概念及研究分层。国内对区域治理的研究最早出现在国际政治领域。俞正梁从全球治理的角度对区域治理做出了相关分析，他将区域集团化与全球化并称为两大历史潮流。[1] 全球治理包含着全球层次的治理，以及区域层次的治理，即区域治理，区域治理是全球治理最重要的一部分。区域主义缘于冷战时期的东西方意识形态对立与军事对抗，随着冷战结束逐渐转向区域多边经济合作与安全合作。区域治理还包含跨区域治理和次区域化。其中次区域化，即地区主义指几个邻近国家的联接地区，由于特定的地理、文化、资源与经济开发的因素，形成经济或文化一体化的次区域社区。国家内部的区域治理是次区域化的一种特例。

2. 区域经济学视角下的区域发展。区域经济学（regional economics）与区域治理相关的研究主要体现在区域经济增长和发展的相关理论中。缪尔达尔提出了“循环累积原理”（the principle of circular causation），即市场力的作用大小倾向于扩大而不是缩小地区间的差别。他认为差距的出现使发达地区获得累积的竞争优势，落后地区的处境将日渐恶化，这一思想逐渐形成了中心——边缘理论。1958年，赫希曼在《经济发展战略》一书中提出区域核心部分的发展存在两种效应：一是“涓滴效应”（trickling of down effects），即中心区的发展可带动外围地区的发展，缩小差距；二是“极化效应”（polarized effects），即资本、劳动力从外围地区流入核心区，加强核心区的发展，起着扩大差距的作用。法国经济学家佩鲁首先创立了增长极理论（Growth pole theory），他认为，经济空间由若干中心点组成，每个中心都能产生吸引或辐射作用，拥有一定的影响区域。这些理论在中国影响很大，是区域治理研究的重要出发点之一。

3. 行政学领域区域问题研究的缘起。“区域行政”概念最早由陈瑞莲、张紧跟提出，[2] 缘起于因行政权力分割而产生的国内市场分割，可以说是区域经济学研究在公共管理方面的扩展。区域经济建立在这样一个理论假设基础上，即对经济区域的人为切割容易导致经济发展链环的脱节。因此区域经济联系与行政区划之间的冲突是客观存在的，区域行政研究的目的就是消弭两者之间的紧张关系，使行政管理满足经济社会发展的需要。陈瑞莲、张紧跟沿用了区域经济学对区域层次的划分，将一国之内的区域经济看作小区域，而将超国家领域的国家与国家之间的区域经济看作大区域，并且把以省、直辖市、自治区一级的行政区域作为研究中国区域行政问题的样本。

（二）公共管理学研究区域治理的趋势

1. 系统化的区域管理与区域公共管理研究。国内区域治理研究首先经历了区域管理的系统化过程。陈瑞莲将区域行政的概念进一步系统化，提出区域公共管理研究的范畴体系，包括七大方面：区域公共管理的基础理论研究、政府间竞争和区域政府竞争力研究、地方政府与地方政府间关系研究、区域公共产品和服务的制度供给研究、行政区划的理论与实证研究、区域公共管理的比较研究、区域公共管理的个案研究。[3] 刘锋]明确提出区域管理的三个最根本目标：经济增长、环境保护、社会公平；主要趋势是在宏观经济和微观经济两方面放松管制、调整管制手段和管制领域。区域管理的组织机构要强化综合协调的作用，并对区域创新进行产、学、研、政主体的协同配合，包含了初步的治理理念[4。王健、鲍静等把造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的原因归结为政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求，提出了“复合行政”的概念，跳出行政区划调整的局限，推进政府管理范式由统治向治理转变。[5]