乡土化抑或正式化：农村低保对象瞄准的运作与反思

[摘 要]低保制度作为国家社会保障有机体系的一部分，有着为贫困人口维持基本生活的功能要求。低保资源的稀缺性与对象的特定性要求建立一定的对象筛选与甄别机制，即精准识别扶助对象，这是形成低保资源分配效果的关键。农村家庭收入的非正式性与流动性为低保对象瞄准增加了难度。鄂西Y村通过将小组长吸纳到低保领导小组，赋予他们正式身份以及在村庄低保评定大会将他们作为低保对象信息的重要提供者，乡土力量在低保评定中发挥了基础性作用。另一方面，对小组长低保评定权力的监督通过乡土社会的舆论与面子进行硬约束。乡土力量之所以能够在低保对象瞄准中发挥重要作用，主要依托于村民小组内生的全息信息网络，这些乡土力量处于关键节点，确保了对低保对象信息的全面真实掌握。农村低保对象瞄准的乡土化机制对于政策部门完善低保制度有着一定借鉴与参考意义。

[关键词]农村低保；对象瞄准；乡土化；正式化；全息信息网络

[中图分类号] D632[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2017）05-0084-07

一、问题的提出

自1992年山西省佐云县试行开展农村低保（最低生活保障制度简称低保）工作以来，全国各地农村在2000年以后逐步建立农村低保救助制度，2007年全国实现农村低保全面覆盖。据国家审计署2012年第34号《全国社会保障资金审计结果》显示：截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，分别比2005年底增长7.25%和551.04%；城市和农村低保月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。低保作为社会资源再分配的重要手段，体现着社会主义市场经济“兼顾公平”的需求，符合社会全面发展的需要，是维护社会稳定、建设社会主义和谐社会的应有之义。

目前学术界对低保制度的研究主要从低保制度的宏观制度建设与具体实践运行两个层面进行分析探讨。韩华为、徐月宾（2014）指出覆盖率低、瞄准偏误高以及救助水平不足严重限制了农村低保的减贫效果。[1]何植民、熊小刚、李彦娅（2015）认为农村低保制度存在离应保尽保的政策目标有一定的差距、低保对象确定困难、保障的标准与水平不高、农户对政策的认知不够、基层低保工作力量薄弱等问题。[2]童星、王增文（2010）重点从低保线划定的结构与标准角度探讨了现行低保制度存在覆盖面小且保障水平较低的问题。[3]上述研究主要从制度建设的理念出发反思现行低保制度存在的问题，对政策部门完善低保制度有一定参考意义，但既有研究在某种意义上忽视了低保制度作为维持基本生活的底线救济，大幅度提高救助标准与将低保从单一物质生活扶持转变为涵盖医疗卫生教育等综合性救济这些高线救济目标偏离了低保制度的初衷。

每年近千亿的低保资源如何公平公正分配不仅是政策制定者重点考虑的问题，也引起了学术界对低保资源分配的具体实践逻辑的探讨。一些相关研究人员从治理视角探讨了农村低保的运行与分配逻辑，贺雪峰（2008）[4]、刘燕舞（2008）[5]、郭亮（2009）[6]等人指出后稅费时代在地方治理资源匮乏的情况下，低保成为村组干部做工作的手段和治理资源，因此低保运行中存在从低保户到低保人的扭曲；袁松（2009）[7]、耿羽（2012）[8]、魏程琳（2014）[9]等研究人员进一步指出农村低保在实践中存在村干部垄断信息、错位分配以及资源分配私人化的权力与关系网络等一系列问题。这些研究将低保资源分配与基层治理联系在一起进行探讨对理解低保政策的实践困境有很大帮助，但未能进一步探讨农村低保运行困境的形成原因，即农村低保运行的实践效果主要取决于对象的认定与瞄准。

低保资源分配的实践效果取决于能否对低保对象进行精准识别。刘晓梅（2010）提出构建农村低保家庭的收入核查机制，即依据家庭纯收入，参考影响家庭收入的各种因素，借助数字化管理平台，通过申请机制、核查机制、评议机制、审批机制四个机制联动，准确确定低保家庭。[10]刘的研究未能注意到农村居住收入的独特性，艾广青等（2009）进一步指出农村居民收入的难以货币化、不稳定性及差别性，因此村社内部的民主评议成为低保对象评定的重要手段。[11]对于如何实现对农村居民收入的真实掌握，有不少研究主张相关部门运用现代化信息收集手段实现对农户收入的确切掌握，以此实现低保对象瞄准，没有充分注意到村社内部的乡土力量对于低保对象瞄准的作用。

本文意在探讨农村低保对象瞄准的实现机制。鄂西南Y村的低保评定将小组长、村民代表吸纳到低保评定专班并将其作为低保评定大会中低保对象信息的提供者，非正式乡土力量起着关键作用，同时正式权力的入户核查与程序性监督手段约制了乡土力量的谋私行为，双方的配合提高了低保对象瞄准率。乡土力量之所以能在低保对象瞄准中起到重要作用，依托于生产小组内生的全息信息网络，小组长与村民代表处于关键性节点，确保了对低保对象信息的全面真实掌握。Y村低保对象瞄准的乡土化运作机制对政策部门完善低保制度有着一定的借鉴与参考意义，同时应关注与思考当下各地兴起低保对象瞄准机制的正式化权力运作。

Y村位于鄂西南，行政上隶属Y市，为乡镇政府与集镇市场所在地，濒临长江，区位优越，交通发达。Y村于2001年由原来的Y村、C村与S村合并组成，现村庄面积20.24平方公里，耕地面积2199亩，下辖8个村民组，本地人口1423户，共4600人。全村一个党总支，下设两个支部，共有党员154名，村民代表48人。

二、低保对象瞄准的乡土化机制

低保资源分配的实践效果建立在对低保对象精准识别的基础上，进而依赖对村民家庭收入的准确掌握。农村家庭收入的非正式性与流动性的特征使得收入难以量化，因此充分调动乡土力量提供信息有着现实需求。村庄低保评定中通过小组长与村民代表这些乡土力量的关键作用，同时结合正式权力入户核查与程序性监督手段实现对乡土力量谋私行为的约制，提高了低保对象瞄准率。

（一）Y村低保资源的有效分配

现行农村低保制度中低保线的划定以县级区域为单位，2014年Y市按照当年农村家庭人均可支配年收入的45%作为低保线划定标准，因此家庭人均可支配年收入低于3200元的村民即被纳入到低保政策享受范围。Y村2014年有低保户53户，97人。低保对象按照家庭经济困难的形成原因分为两种类型，一为因为身体残疾、精神障碍或年龄大没有子女的而缺乏或完全丧失劳动能力，比例占到54%，另一为患癌症、尿毒症、心脏病等重大疾病而花费医疗费在3万元以上的，比例达到46%。低保的结果在村委会办公楼前的宣传栏中公示，村民普遍了解哪些村民享受到了低保，对低保评定结果较为满意。出现过两三例到乡镇民政办咨询低保政策的，但没有出现对低保评定不满而去县级以上政府信访部门上访的情况。

（二）Y村低保分配的乡土化运作机制

Y村现80%以上家庭的生计模式为以家庭代际分工为基础的半工半耕，30歲以下的年轻人多在珠三角、长三角这些市场经济发达地区务工，他们的父母在家务农，农闲在周边民企打零工。家庭收入中务农与务工的结合使得其难以量化为具体的货币，因此难以统计。其次村民普遍受教育程度不高，大部分年轻人学历为初中及以下，他们在外务工从事的多为流水线的普工，收入流动性大，不稳定。村民收入的非正式性与流动性需要在长时段的接触互动中通过对家庭日常消费标准、家庭购买耐用消费品的数量与品牌等信息形成对村民家庭经济情况的综合判断，因此低保对象瞄准建立在特定社会基础上。随着税费改革后的村庄合并，行政村演变成为半熟人社会，村干部与村民的熟悉与联接程度下降，村干部无法了解到每一低保申请对象的家庭经济情况的全面真实信息。小组长与村民代表作为小组这一熟人社会基本单元的一员，有着获得低保申请对象家庭经济情况的优势，因此低保对象瞄准中发挥非正式乡土力量关键性作用有着很大必要。

Y村低保分配的乡土化运作机制的具体程序为首先小组长与村民代表这些非正式力量执行初步筛选功能。村民一般先将低保申请交给小组长，小组长会召集组内的村民代表共同商议，淘汰掉那些明显不符合低保评定条件的。村民对结果有异议的可咨询小组长，小组长会向其解释原因，村民仍不满意的可直接向村干部提交申请。其次乡土力量向村干部、驻村干部等传递低保申请对象的家庭经济信息。在村级低保评价大会召开前，驻村干部与村干部会召集小组长一起开会讨论，借此获得低保申请对象的家庭经济情况的真实信息。最后乡土力量在村级低保评定大会中作为信息的重要提供者。低保评定大会评审代表由小组长、村民代表、村干部、驻村干部与乡镇民政办人员组成。低保申请对象首先陈述申请缘由与展示医疗费用报销票据等证明，然后他们回避，小组长向低保评审代表陈述他所掌握的这一村民家庭经济情况。低保评审代表对于小组长提供的信息有异议的，可发表看法，再经过大家共同讨论，按照得票率高低定出享受低保的初步人选名单。村干部将低保初步人选上报到乡镇民政办，乡镇民政办审核后，再上报到Y市民政局，民政局审核后决定最终人选，并进行公示，公示期满后没有异议的即纳入到低保保障范围。

低保资源分配效果依赖于低保对象瞄准，小组长、村民代表作为信息的提供者保证了低保分配的效率。乡土力量参与低保评定工作的积极性与动力首先因为他们有着公的身份，即小组长、一部分村民代表被吸纳到低保工作专班，因此他们有责任与义务积极发挥作用。其次Y村的小组长在基层治理体系中占有一定地位。小组长的工资以服务人口数量为标准，现最少的小组长一年工资5800多元，最多的在10800元，工资统一由财政发放。因此小组长有着配合村干部工作、完成行政任务的义务。上级政府与村干部对小组长有着专门的考核，对于未能很好完成工作的小组长还要受到一定处罚。

如何既调动乡土力量在低保对象评定中发挥积极作用，又避免乡土力量在此过程中谋取私利的不义行为，这是确保低保资源分配公正性的关键所在。正式权力作为监督者有着介入的必要，现有三种途径约制乡土力量在低保评定中的谋私行为。首先为责任连带制度，谁签字谁负责。对于正式权力在入户核查中或群众举报的，不应该享受低保却享受低保的，正式权力会问责驻村干部、村干部，他们再向提供信息的小组长、村民代表追责。其次，重点排查制度，包括村组干部在内的亲属享受低保的都要进行备案，且将为正式权力检查时的重点排查对象。最后为动态入户核查制度，Y市民政局在定期入户核查之外，每年会不定期地抽取一部分低保对象进行入户核查，平均一年开展3次，动态核查管理制度能够实现与低保户的直接对接，实现信息的直接传递，对乡土力量的谋私行为能够产生警示与威慑作用。正式权力通过程序性监督手段介入到低保资源分配工作中，降低了乡土力量谋私行为的存在几率，推动乡土力量提供低保申请对象更为全面真实的信息，对低保对象瞄准的实现形成了很好的保障，进而实现低保资源公平合理分配的政策目标。

三、全息信息网络——乡土力量发挥作用的前提

小组长与村民代表作为以小组为单位的生产生活共同体的一员，他们在低保对象瞄准中所起的关键作用建立在小组——熟人社会这一特定社会基础上。小组从大集体时期的生产队演化而来，是作为人民公社体制中“三级所有，队为基础”的最基本组成单位，长时段的共同生产生活为村民间建立亲密的社会关系网络提供了便利，同时小组在地理区位上又大致与自然村相重叠。小组作为村民生产生活的共同体以及村民的归属与意义的价值单元，村民间通过日常生产生活的互助合作与仪式性人情往来，形成亲密与信任的社会关系网络，小组成为熟人社会基本单位的理想类型。亲密的社会关系网络以及村民间通过串门与在公共场所的互动交往使得小组形成了全息信息网络，每一村民处于相互联系的信息网络结构中的一个节点。全息信息网络即熟人社会内部的信息传递成本低、失真度小以及信息对称的信息结构。小组长与村民代表通过在仪式性事务以及公共品供给上为村民提供服务而收获村民的权威与认同，因此他们在小组内生的全息信息网络结构中处于关键节点，对其他村民家庭情况的了解能更为全面、清晰、透彻与真实，从而对他们在低保对象瞄准中发挥作用有着很大帮助。

（一）全息信息网络形成的基础——亲密社会关系网络

熟人社会是靠亲密和长期的共同生活来配合各个人的相互行为，社会的联系是长成的，是熟习的，到某种程度使人感觉到是自动的。[12]（P44）亲密的社会关系网络是熟人社会全息信息网络结构形成的前提，村民间仪式性人情往来与日常生产生活互助合作又推动了亲密与信任社会关系网络的形成。

首先，仪式性人情往来。Y村的人情走动以小组为单位，现村民办酒席的事务中必须办的只有红白事，特别强调白事的隆重。同一小组不仅需要主动过来帮忙，而且每户出一代表参加酒席，并随礼，现礼金一般为100元。那些在外打工的村民也需要回来参加，否则就会被贴上“不会做人”的负面标签。仪式性人情往来使得村民间保持亲密的情感成为可能，特别是在打工经济兴起，村庄社会流动性增强的背景下，仪式性人情为村民间进行情感交流与互动交往提供了平台。涂尔干认为仪式是一种社会整合的手段，日常生活中彼此分离的个人通过仪式集合在一起，促进了群体价值的形成和社会的团结。

其次，生产生活互助合作体系。Y村以小组为单位的生产生活互助合作体现在三个方面。首先在农业生产上Y村从90年代起开始大面积种植柑橘。柑橘种植属于劳动密集型行业，且柑橘的采摘、剪枝等环节具有很强的季节性，需要在较短时间内完成。劳动力富余的家庭会向缺乏劳动力的家庭提供帮助，被帮助方即欠了对方一个人情，在对方需要帮助时要主动帮忙以此偿还欠下的人情。其次，村民在红白事等仪式性事务上也存在普遍的互助合作，特别是在白事上即使在外打工的村民也要返乡，人死百家丧，每家都有老人，因此都早晚需要其他村民的帮助。在洗菜、招呼客人以及抬棺入殓等环节需要大量的人手，因此主家离不开其他村民的帮助。通过村民间的互助合作，主家能将仪式事务办的很为隆重从而获得大家肯定。最后，村民间在建房与日常生活方面也存在广泛的互助合作，大家相互借用生活用品很为普遍。人情成为连接村民生产生活互助合作的流通手段，通过人情不断的亏欠与偿还的循环往复，村民间保持亲密与信任的社会关系。

小组村民间的熟人社会关系网络形塑了大家的熟习感、亲密感与信任感，这是信息传递的基础，使得熟人社会信息高度对称。熟悉的人之间甚至不需要文字，足气、生气、甚至气味，都可以是“报名”的方式。[12]（P10）亲密的自己人认同使得大家相互在意与关心，彼此有着在对等位置基础上开展互动交往的欲求，因此信息传递成本低，且在联系紧密的熟人社会，信息传递的失真度低，由此全息信息网络结构得以形成。

（二）全息信息网络形成的空间媒介——居住空间与公共场所

信息高度对称的全息信息网络结构的形成同样离不开信息传播的空间媒介。Y村居住空间具有开放性，现90%家庭为楼房且无封闭的庭院，因此这为村民间串门聊天提供了方便。在Y村调查经常见到几个妇女在门前聊天，东家长西家短各种话题都会涉及，且不断有人加入退出。同时广场、大树下、马路这些公共交往场所的存在也有利于村民间的互动交往。熟人社会交往空间的平面性和开放性，便于村民在同一平面观看别人和被观看，使得村民能更为直观地获得彼此的信息。村民交往的过程即为信息传递过程，因此最终实现村民对小组的其他村民的家具、电视等耐用消费品的数量与价格、日常消费标准等间接反映村民家庭经济情况的信息有着清楚的掌握。每一村民都处于全息信息网络结构的特定位置，不存在信息网罩不到的村民。

小组长与村民代表作为小组认同共同体的一员，因为他们能力出众，对仪式知识更为了解，在红白事等仪式事务上经常扮演关键角色，以及热心为村民供给公共品。他们在为其他村民提供服务的过程中获得了村民的认同与权威。他们作为民间权威，与村民的互动交往更为频繁，联系得也更为密切，这使得他们处于全息信息网络结构的关键节点，对其他村民的信息了解得更为全面透彻，进而对他们获得村民家庭经济情况这一隐秘信息提供了帮助，有助于在低保资源分配中实现低保对象瞄准。

四、对农村低保对象瞄准正式化运作的思考

Y村低保评定的发挥乡土力量的关键作用与程序性监督的机制提高了低保对象瞄准的精度。然而现在各地普遍出现了低保评定权限的上移，小组长、村民代表乃至村干部的作用被弱化，小组长在一些地方已被撤销。笔者在川西平原L村调查时发现低保评定工作完全与村庄脱离了关系，村干部只需将村民申请上报到乡镇民政办，低保评定完全由乡镇民政办与县民政局进行。希望通过现代信息统计技术实现与低保对象的直接对接从而提高低保对象瞄准精度。正式权力一方面通过入户调查，对农户家庭收入进行统计，但村民收入由于很难量化为具体货币以及流动性大，乡镇民政办工作人员很难了解到真实信息。L村所属的T镇民政办工作人员在询问低保申请对象家庭收入时经常会碰到村民提供无收入或明显将收入说低的答案，在村民收入表格中村民填的数字也极低。究其原因在于双方处在不同社会场域中，双方信息不对称，低保对象具有隐匿收入的优势条件。另一方面运用多部门联合对农户经济情况进行核实，通过动员如工商、车管、房产、社保、公安等十多个部门的力量形成对农户家庭经济情况的综合判断。这种运动式审核机制除了能够筛选出那些极少数经济条件较好的农户，对于大部分经济情况一般的农户仍无法精确瞄准，因此动员了很多资源收到的效果却有限。

农村低保评定的正式化运作主要借鉴于城市社区低保评定方式。城市居民多在当地企业上班，工作较稳定，企业为其缴纳社会养老保险。低保评定部门通过银行核实居民的工资以及社会保险缴纳情况，即可对居民收入有着清楚掌握。城市居民主要依赖务工收入，收入的显性化与可量化的特征，使得低保评定部门掌握居民家庭经济情况成为可能。在笔者调查过的上海市远郊L村，共有535户，1712人，只有一户村民评上低保，低保评定严格按照家庭人均可支配月收入低于430元这一红线，低保对象实现了很精确的瞄准。工商、车管、社保、银行等部门通过对居民信息的综合掌握，形成共享的居民信息平台，为低保评定部门筛选低保申请对象提供了基础依据。因此正式部门对居民基础信息的搜集，能够使得低保评定達到政策预期目的，即低保以户为单位以及动态管理，实现对那些不再符合条件的家庭将其及时退出低保保障范围，正式化运作下的城市社区低保评定有着实现低保对象瞄准的基础条件。

城市与村庄具有不同的社会结构，信息网络依托的社会基础有着很大差异。城市社区依靠现代科学技术能够对居民收入建立起综合全面的信息体系，这一信息体系为城市社区开展治理的基础，对低保对象瞄准有着很大帮助。然而农村社会具有很强的不规则与模糊性，村民生活在地域性的熟人社会共同体中，村民的信息网络更多需要借助自下而上的乡土力量通过长时段的接触、互动与交往形成对个体信息的全面了解，因此调动村社内部力量对农村治理十分重要，在低保对象瞄准中需要发挥乡土力量的基础性作用。城市社区的现代正式信息搜集技术存在特定适应的社会场域，不考虑城乡社会基础存在的实质性差异，对农村低保对象瞄准实为不利。

在當下大部分村民生计模式为务农务工相结合的兼业保持不变的情况下，低保对象瞄准需要发挥乡土力量的关键作用，小组长、村民代表与低保申请对象处于共同的社会场域中，二者共处内生性的全息信息网络结构中，双方的互动交往为大家了解到各自家庭经济情况提供了途径，调动他们的积极性即能够实现低成本的信息掌握，从而实现低保对象瞄准，进一步达到低保分配公平公正的预期目的，提高资源的使用效率。另一方面正式权力在低保对象瞄准中也有着重要作用，正式权力能够约制乡土力量的私利行为，对乡土力量发挥作用添加制度保障。

五、总结与讨论

低保作为一项底线性的社会保障救助制度，体现着社会主义“兼顾公平”的伦理要求，其中低保资源的公平公正分配是第一要务。李春根认为低保对象认定是农村低保制度中的最基本问题，也是最重要难题，并进一步提出“指标代理法”，即在收入和消费相关的指标基础上，包括就业、教育、健康、家庭结构、房屋质量等方面，设置的一套用基本生活指标来量化农民家庭贫困状况的方法，也即六项评估法。[13]李小云则提出依托对包括农户五个方面的资产即人力、自然、物质、金融、社会的生计资产测量指标体系，有助于提高农村低保政策的瞄准。[14]上述研究主张运用正式力量与量化指标完成对农户家庭经济信息的掌握，却忽视了现代正式信息搜集技术适用的社会场域，农户家庭经济收入的非正式与流动性使得现代信息统计技术的援引成为困境。

本文提出农村低保对象瞄准中农户收入的非正式与流动性使得农户家庭经济信息的核实需要依托内生的乡土社会力量，即在低保评定中应该发挥小组长、村民代表这些非正式民间精英的作用。之所以需要在低保评定中调动乡土力量，在于小组作为熟人社会的基本单元，村民在广泛的人情往来与互助合作中建立了亲密的社会关系网络，进一步村民间在频繁的互动交往中建立起全息性的信息网络结构，信息进行频繁的交互传递。小组长通过在仪式性事务以及组织公共品供给方面为大家提供服务而获得了村民的认同，他们在以小组为单位的信息网络结构中处于关键性节点，对其他村民家庭情况了解得更为全面清楚透彻，因而在低保对象瞄准中离不开乡土力量。另一方面，针对乡土力量可能存在的谋私行为造成低保对象瞄准偏差，正式权力的入户核查以及程序性监督手段能够约制乡土力量的私利行为，提高低保对象瞄准率。

每年近千亿的低保资金分配的使用效率不仅关涉到贫困人口的生存保障这一基本人权，更是关涉到社会主义的优越性。Y村的依托乡土力量与正式权力相结合的低保对象瞄准机制实现了低成本、高效率的低保资源分配的公平公正的预期目标，对现行低保制度的完善有着一定的借鉴与参考意义。

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责任编辑：路 曼