构建积极的综合性社会公共安全体系

安全是人的基本需求之一，也是人类社会存在和发展的前提之一。但从宏观历史视角看，不安全是绝对的，安全只是相对的。人类社会的发展史就是不断战胜危险、化解冲突、追求相对安全的过程。人类发展到今天，已取得了前人不可想象的巨大成就，但社会公共安全形势相比前人并没有得到根本的改观，反而进入了所谓的风险社会。具体到中国，改革开放30多年，创造了巨量的物质财富，人民基本实现了衣食无忧，但各种社会矛盾日益尖锐，社会冲突日趋激烈，极端事件日渐频繁，食品有毒、环境污染、疾病传播、意外事故、群体事件等各类不安全因素已成为社会生活的常态存在。社会公共安全在当今中国，得到了上至最高领导、下至普通百姓异乎寻常的关注，也是社会大众最为担心、最为不满的领域之一。如何针对当前中国社会面临的不安全因素，构建积极的综合性社会公共安全体系，是学术界面临的重大课题。为此，本刊编辑部与华东政法大学政治学与公共管理学院联合召开研讨会，对上述问题进行了讨论。本期刊发部分成果，希望有助于对现实问题的理性认识和妥善处理。

——主持人 杜运泉

公共安全体系建构需树立“总体公共安全观”

□余潇枫，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任

公共安全是任何人、任何组织所必须依托的生存环境，也是一个国家走向繁荣昌盛与长治久安的前提条件。古今中外的历史表明，公共安全的维护是任何政府不可或缺的社会管理职能，也是社会能否持续健康发展的基本保证。

从广义的视角分析，公共安全是指社会公众在公共领域中，生命、健康和财产的灾险防控与相应社会秩序及生存环境的良善保护。这一界定除了强调社会公众的生命、健康与财产的灾险防控，还包括了社会秩序与生存环境的良善保护。该界定中公共安全的指称对象除了“灾”还有“险”，而“灾”除了指自然“灾害”还包括人为“灾祸”。公共安全的维护手段除了“防控”和“保护”，还强调了“良善”之价值限定与路径选择。如食品药品安全的“保障”，是要建立最严格的覆盖全过程的监管制度；生产安全的“防”与“控”，是要建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系；社会治安的“良善”治理，是要创新立体化社会治安综合防控体系和公共安全应急机制；信息安全的“确保”，是要加大依法管理网络力度，完善互联网管理的领导体制等。

对一个国家来说，公共安全体系从“空间逻辑”来划分，主要有“国防”、“境防”和“灾防”三大块，即军事性的、抵御主权受侵犯的“国防安全”，进行出入境口岸执法的“境防安全”（或称口岸公共安全），维护国内各类公共领域的“灾防安全”（消防、交防、社防、技防、物防、安防等）。从“内容逻辑”来划分，公共安全体系主要包括生命安全、财产安全、生产安全、公共产品安全和公共场所安全五大块。生命安全包括生命健康以及与此相关的食品药品安全等，财产安全包括个人与公共财产的安全持有，生产安全主要指无重大事故与无质量事故，公共产品安全包括公共教育、公共卫生、公共文化、公共交通以及公共设施的有序与均等的提供，公共场所安全则指一切公共场所中各类活动的安全保障、出入境的安全保证以及公民在海外的活动安全。

公共安全的本质是人的生命、健康与财产的合法持存，为此需要有社会正常生活与生产秩序的有效维护，需要有人的生存环境的有效保护。公共安全作为一种典型的公共物品，除了其消费上的非竞争性与非排他性特点，还有着基础性、稀缺性、滞后性与反比性等特点。展开来说，非竞争性是指公共产品提供数量或比例的均等化；非排他性是指公共产品提供对象的无差别化；基础性是指公共安全提供社会公众安居乐业与经济社会发展的基本保证；稀缺性是指公共安全产品提供的有限性，如社会发展过快而导致公共安全产品供给严重不足，或公共安全产品供给非均等化而使某些地区安全能力严重弱化；滞后性是指因安全事件发生的不可预见性，而使相应的公共安全产品提供的滞后与迟缓；反比性是公共安全产品不同于其他公共产品的一个重要特点，它指民众对公共安全产品需求越高，政府提供公共安全产品越多，其社会效应往往具有“负面性”，安全产品的大量增长往往折射出整个社会安全环境的恶化，如所有的房屋都装上防盗门窗恰恰说明社会远离路不拾遗等。

在中国社会深度开放、高速发展和全面转型的背景下，非传统安全因素不断凸显，社会公共安全体系的建构呈现出其特定的复杂性，特别是国家向世界的开放度、经济高速发展的可持续度以及社会转型的可整合度，都会直接影响中国社会的稳定程度，进而影响社会公共安全状态。当然，社会公共安全状态反过来也会影响不同人群的安全感与社会的普遍稳定程度。可以说，社会公共安全是社会稳定与否的“晴雨表”和“压力阀”。社会越稳定，社会公共安全状态就越好，“压力阀”就越稳定；社会越不稳定，则社会公共安全状态就越差，“压力阀”就有可能失效；反之，“压力阀”防控力的加强则能促进社会趋于稳定。

当前中国社会公共安全体系建构的复杂性，来自于种种非传统安全威胁导致的社会不稳定，非传统安全威胁除了对国家安全带来挑战，还与“社会安全”和“人的安全”紧密关联，特别是与“边疆安全”和“民生安全”相互缠绕。非传统安全威胁对我国公共安全的挑战主要表现在两类四个方面，一类是与国家开放相关联的“非常规灾害灾难”与“非传统战争”因素的增多；另一类是与政府执政相关联的“非敌意冲突”与“非常态危机”可能的增加。

“非常规灾害灾难”，主要有外来物种入侵、贸易壁垒、重大传染病疫情、环境污染损害、海外华人遇袭等，释放出多领域、易突发、传播广、扩散快的非常规破坏力，严重威胁着经济社会的持续健康发展。如近十年我国口岸累计截获各类动植物有害生物4000多种200多万次，已有544种外来入侵生物，其中危害最严重的11种每年给我国造成近600亿元的损失。再如2013年我国近24%的出口企业深受技术贸易壁垒的影响，企业为此进行技术改造、检验、认证等新增成本2802亿美元，由此而导致的出口产品被国外扣留、销毁、退货等直接损失达685亿美元；2012年仅宁波市的技术性贸易措施折损值就达147.58亿元，GDP折损率为2.26%。深度全球化带来的世界性人口流动与要素传播，使这些不确定的非常规灾害逐渐以非传统安全威胁的方式显露，以其从未有过的破坏力接连带来意想不到的社会性灾难。