我国社会保障体制机制改革与创新研究

教育卫生扶贫结合起来，避免政策重复实施，减少基层政府的工作量，增加政策执行的信度与效度，进一步探索社会保障体制改革在扶贫责任落实，扶贫资金监管、激发内生动力方面的结合，探索在化解因病致贫返贫、保障住房安全、帮助特困地区特困群体脱贫方面的结合。第二，要降低行政性待遇调整的收入，建立养老保险待遇正常调节机制。我国已步人老龄化社会，处理好养老问题能为经济可持续发展创造条件，摆脱老龄化社会诸多负面因素的影响。建立养老保险待遇正常调节机制，政府主要发挥协调引导而不是全面控制作用，逐步深入探索医疗系统与养老机构结合的社会保障体系，提升医疗保障水平，逐步解决“看病难、看病贵”的弊病，取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制。第三，提高资金使用效率，实现基金的保值增值。经济新常态的一层含义是指经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，这对社会保障体制机制改革提出的要求在于提高资金利用率。首先，社保基金的挪用需要完全公开，中央政府拨给地方政府的财政数量务必完全透明，零贪腐是第一要素;其次，是基金要“用对地方”，分清主要矛盾与次要矛盾、矛盾的主要方面与次要方面，明确轻重缓急，依序排列以解决问题。第四，是加快社会保障顶层设计，提高各项保险制度的公平与效率。顶层设计需要做好以下几方面的工作：一是逐步提高各险种的统筹层次;二是着力解决基本养老保险、基本医疗保险跨地区、跨险种转移接续的问题;三是切实采取措施实现老农保、被征地农民养老保险、进城务工人员养老保险等险种与法定险种的整合;四是推进城乡居民基本养老、基本医疗保险的整合;五是明确并完善医疗救助与基本医疗保险衔接办法;六是积极探索农民以外意外伤害保障机制，积极探索农民、非正规就业者和城镇居民剩余保障机制。

（四）深化社会保障管理体制改革

深化社会保障管理体制改革的途径在于：第一，统筹城乡居民医疗保险制度需要先行整合行政管理体制;第二，城乡居民最低生活保障和救助应纳入社会保障统一管理;第三，老年长期护理应纳入社会养老保障体系;第四，统一社会保险基金征缴体制。首先，深化社会保障管理体制改革、完善我国社会保障体系的首要任务是加强立法，尽快推动社会保障体制的法制化、社会化、一体化建设，立法工作全国要统一，又要留有余地，把改革中已经确定了的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，目前确立的社会保障类型法律有《社会保险法》《劳动法》《劳动合同法》《工伤保险条例》《妇女权益保障法》《就业促进法》《社会救助法》等;其次，深化社会保障管理体制改革，要建立多种积累形式的基金模式。我国城镇职工养老保险实行部分积累方式，根据国民经济运营状况，兼顾企业效益和个人承受能力，实行适宜的弹性费率制，还要进一步完善失业保险，配合企业经营机制的转变和劳动制度的改革，一是要贯彻强制性原则，国家根据相关法律对失业保险的实施范围、资金来源、待遇标准、合格条件和管理机构及其职能等内容作出规定，以强制力保障实施。二是要扩大实施范围，从目前主要在国有企业建立失业保险制度的基础上，扩大到城镇集体、私营、外商投资等非国有企业中改革医疗保险和工伤保险制度，带动其他社会保险事业和社会福利、社会救济及优抚事业的发展;再次，深化社会保障管理体制改革，要加强管理机构建设，可以考虑组织成立社会保障委员会，其成员应来自不同的社会保障部门，对于社会保障机制及运作流程相对熟悉，对各项工作有深入的了解，全国各个行业的社会保障行政部门均为其下级单位，所有社会保障工作均属于管辖的范围，中间层的机构应做好政策的传达，宣传及协调工作，而基层的社会保障部门直接面对公民，主要功能为发放及征收社保资金，对社区各个家庭的实际情况进行调查及核实，并将各种问题及时反馈给上级部门;最后，深化社会保障管理体制改革，实质是交汇、纳入、整合、统一、完善的过程，上述四点印证了这一过程，“整合行政管理体制”“城乡最低生活保障纳入社保体系”“老年长期护理纳入社保养老体系”“统一社保基金征缴”，完善上述过程才能彻底改善管理机构分散、监督机制不完善、各部门职能不清晰等问题，再通过立法手段不断完善相关法律法规，推进我国社会保障管理体制更加完善。

三、北京市社会保障体制机制改革与创新

（一）《北京市社会救助实施办法》与社会保障机制改革

2018年6月7日北京市人民政府颁布施行了《北京市社会救助实施办法》，实施日期为2018年7月1日，是关于社会保障的最新条例，条例内容规定了最低生活保障、特困人员供养、专项救助（医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、采暖救助）、受灾人员救助（临时救助、监督管理、法律责任）等。条例的创新之处在于，第一，最低生活保障规定共同生活的家庭成员内容扩展，囊括配偶、父母和未成年子女、已成年但不能独立生活的子女以及其他具有法定赡养、抚养、抚养义务关系并长期共同居住的人员;第二，特困人员供养由原先给予单纯的资金支持改善为全方位供养，条例内容提道：“特困人员年满16周岁后仍在接受义务教育、普通高中教育、中等职业教育、特殊教育的，继续享受供养待遇。”特困人员供养的内容首先是供给粮油、副食品和生活用燃料，提供服装、被褥等生活用品和零用钱等基本生活条件，为生活不能自理的人员提供日常生活、住院期间必要照料等基本服务，提供疾病治疗，办理丧葬事宜，尤其是在医疗救助方面，对最低生活保障家庭成员、特困人员、低收入家庭成员参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，给予全额资助;第三，采暖救助是社保体制的创新所在。由于2017年冬我国北方地区过冬采暖禁止燃煤并采取了“煤改气”等措施，诸多未来得及完善硬件设施的非城镇地区采暖受到了重要影响，新条例增加了对本市符合条件的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员以采暖救助，并且采暖救助标准由市城市管理、民政、财政等部门根据本市经济社会发展水平和供热燃料价格水平等因素确定、公布，符合特定地区、特定人群的采暖需要，真正把人民社会生活需求以政策形式落到实处。《办法》实质上明确了社会保障体制的定位，“社会福利、社会救济及社会优抚”“非竞争性和非排他性”;明确了优化制度设计在机制改革中的先决作用，“建立高效、全覆盖的社保体系”。

（二）“十三五”发展规划与社会保障体制改革

北京市“十三五”期间社会保障发展规划的重点任务体现在以下内容：第一，城乡劳动者就业质量稳定提升。人力资源与社会保障局主要推动结构调整优化就业、推动大众创业带动就业、推动政策引导稳定就业、推动职业培训提升就业、推动均等化服务保障就业;第二，社会保障制度更加公平可持续。健全社会保障制度、稳步提高社会保障待遇水平、加强社会保险基金管理和监督、提升社会保障经办管理服务效能;第三，劳动者工资收入稳步提高，劳动关系更加和谐稳定。加强企业工资收入分配指导、稳妥推进机关事业单位工资制度改革、健全劳动关系协调机制、加强劳动纠纷调处和劳动保障监察执法、完善劳动关系工作格局。实质上，稳步提高社会保障待遇水平是体制自我完善与自我发展的过程，在国家政策指导下，统筹建立兼顾各类参保人员的养老保障待遇正常调整机制，适度提高离退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金和福利养老金水平。医疗保险政策向大病和困难人群适度倾斜。完善失业保险、工伤保险以及剩余保险待遇调整机制。健全各项社会保障待遇标准联动调整机制，适度缩小不同群体之间差距。新常态是“十三五”期间经济形势的真实写照，上述改革措施体现了“继续扩大覆盖面，解决重保、漏保问题”“降低行政性待遇调整的收入，建立养老保险待遇正常调节机制”“加快社会保障顶层设计，提高各项保险制度的公平与效率”等经济新常态下改革切实可行、行之有效的模式。

（三）完善财政体制，拓展融资途径

上述数据表明，北京市在2015～2016年社会保险基金预算支出在各个项目上均有增长，其中基本养老保险支出预算最高，达11114120万元;基本医疗保险基金支出与机关事业单位基本养老保险基金支出，分别为8151169万元、4421783万元;而失业保险基金支出增长率最高，达到158.9%，表明失业保险在社会保险中的重要性逐渐提升，行政部门以提高基金预算的形式实现对经济运行中失业者的补助，以上数据体现了北京市完善财政体制，增加社会保险基金预算以有效推进社会保障体制机制进步。资金是推动社会保障制度建设的根本途径，近年来北京市社保支出逐年增加，社保支出占财政总支出的比例提升至10%左右。当前社会保险基金支出、财政中社会保障支出均稳定增长，处于良好发展态势，并且北京市在社会保障体制创新上拓宽了融资途径，完善了市场机制，打破了单纯公立社保体制的融资问题与财政困境。改革政策出台与实施前，北京市社会保障基金明显不能满足支出需求。市内老龄化压力进一步加大，对于养老基金、医疗基金的需求有增无减，依靠福利彩票等传统筹资手段已难以维系。当前拓宽融资渠道的创新途径在于进一步完善金融投资机制的作用：社会投资是社保创新的重要途径，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，发挥市场主体在社保资源配置中日益增长的作用，而不简单地依靠中央与地方财政拨款，鼓励市场介入、进行供需调节，市政府出台政策减免税务、引导投资流向，加大商业社保社区化建设，降低社保成本、缓解财政压力、优化资源配置。市政府逐步完善財政体制，拓展融资途径体现了经济新常态下“提高资金使用效率，实现基金的保值增值”;体现了深化社会保障管理体制改革中“统一社会保险基金征缴体制”“建立多种积累形式的基金模式”的内容，这是新时期社会保障体制机制改革所代表的人民利益与意志，也是组织机构改革的应有之义。

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作者简介：

张国尧，中央民族大学管理学院，北京。