计划生育红旗县面临的人口老龄化困境与对策建议

摘 要：全国计划生育红旗县，比全国提前十年实行计划生育，如今也比全国提前二十年进入老龄化。严峻的现实要求建立新的适合时代发展要求的农村养老保障体系。笔者进行了调查了解，对人口老龄化现状的困境分析，分析发展农村商业养老保险的必要性，指出农村商业养老保险存在问题，提出发挥商业养老保险补充作用的对策建议： 完善商业保险参与基本养老保障体系建设；健全农村养老保险市场监管机制；保险公司增加自身有效供给；提升保险行业社会形象。

关键词： 计划生育红旗县 人口老龄化 困境 养老保险 对策建议

曾被国务院授予“全国计划生育红旗单位”称号的江苏省如东县，比全国提前十年实行计划生育如今也比全国提前二十年进入老龄化，被称为中国最“老”的县，老龄化程度最高的地方。因此，如东也近年来因严重老龄化再次被外界视为观察中国未来的窗口。严峻的现实要求建立新的适合时代发展要求的农村养老保障体系。笔者进行了调查了解，通过对如东人口老龄化现状困境分析，提出发展农村商业养老保险，融入农村养老保障体系。

一、如东县的概况与人口年龄化现状

如东县隶属于南通市，位于江苏省东南部、长江三角洲北翼，是南通市北三县之一，东面和北面濒临黄海，南与南通市通州区为邻，西靠海安县、如皋市。全县总面积1872平方公里，2015年末户籍人口年末常住人口98.20万人，城镇化率54.30%。下辖14个镇，211个村、47个社区。如东县是新兴海港城市、生态宜居城市、现代旅游城市。如东县洋口港是国家一类开放口岸。2015年，如东县实现地区生产总值672.69亿元，比上年增长10.0%。实现公共财政预算收入58.54亿元，比上年增长17.1%。县域经济基本竞争力连续十三年跻身全国百强县（市）行列。南通市是全国人口老龄化最快的地区之一。如东又是南通市人口老龄化程度最高的县，60周岁以上的老年人30.54万人占总人口的比例已达到29.26%，远高于全国15%的比例，也高于南通市其他4县（市）、4区25.09%的比例。老年人中，农村老年人口又占绝对比重。早在1982年全国第三次人口普查时，如东县就已经进入了老龄化社会。如东县从上世纪七十年代初全面开展计划生育工作，一直是全国计划生育工作先进县，稳定的低出生率导致如东县人口连续17年负增长。从2000年到2010年的十年间，全县中小学总数减少了一半。有人说，“计划生育做得太好了，学校招不到人，就合并了。”如东县老龄化的趋势上升非常快，按照目前的发展速度，预计到2035年的时候，如东县有超过50%的人将是老年人。在如东县城掘港镇的大街小巷，老头老太到处有，少男少女很难寻。在外地大学毕业后返乡的同学更是屈指可数。“学习好的去了北上广，回到县里的人很少。”据统计十年来，被高等学校录取的学子有近6万人，其中4万多人才在外地生活。如东农村早已被百姓称之为“903861工厂（老人+妇女+儿童）”。在如东县双甸镇锡伍村，今年93岁的钱老太已经五世同堂。锡伍村书记张庭华介绍说：“在我们这里，四代、五代同堂的现象并不鲜见。”如东县袁庄镇赵桥村康世银家是个五世同堂的大家庭，家中11口人，70岁以上的就有6人，康世银开玩笑说，都说家有一老，如同一宝，我家的宝贝太多了。

二、社会转型时期农村养老所面临的挑战

如东县位于南通市的东北部，历史上交通闭塞，老百姓安土乐耕，日出而作，日落而息。传统的养老模式是以“崇老文化”为基础的家庭养老。新中国成立后，特别是改革开放以来，市场经济体制的建立与完善为青年一代提供了自由发展的机会，传统社会中老年人在家庭里的支配地位渐渐淡化，传统养老文化依赖的自给自足的纯粹家庭养老模式开始走向解体，家庭养老方式面臨着种种挑战。

1.计划生育政策给农村家庭养老带来的问题开始显现。1970年以前，南通市及南通地区所辖6县没有具体的生育政策规定，只是宣传计划生育意义和避孕节育知识，要求育龄夫妇少生一些孩子。1970年，如东县通过试点，总结了“晚、稀、少”（结婚晚一点，间隔稀一点，生得少一点）的做法，1970年11月，卫生部军管会在如东县举办的全国13省市计划生育经验交流学习班上予以肯定推广。1972年，“晚、稀、少”作为具体的生育政策，在南通地区和南通市区全面实行。具体要求是：青年结婚以男满25周岁，女满23周岁为宜，一对夫妇以生育两个孩子为宜，两胎间隔以4年为宜。如东县的计划生育工作始终走在全国前列，七十年代末，如东县被评为“全国计划生育工作红旗单位”。计划生育带来的直接后果是家庭规模萎缩，原有的传统大家庭慢慢地转变为“四二二”甚至是“四二一”结构的家庭。家庭结构呈现老龄化，一对年轻夫妇要负担四个或更多的老人的养老，加重了年轻人的养老负担，甚至出现六七十岁的老人还要赡养自己父母的现象，这给我国未来养老增加了难度和变数。

2.“未富先老”的老龄化社会提前到来所面临的挑战。在人口老龄化与经济发展的关系问题上，西方发达国家是“先富后老”，而我国人口老龄化的特点是老龄人口基数大，发展速度快，地区不平衡，社会负担重，属于典型的“未富先老”的国家。如东县虽说属于沿海发达地区，但也不能说属于“先富后老”。目前，如东县公职人员的平均收入比苏南地区要低3.5万-4万元，企业职工平均收入比苏南地区要低1.5万-2万元。如果说城镇老年人依靠退休工资基本生活还有所保障的话，农村老年人的生活保障能力就很低很低，政府发放的老年补助每月只有60元、80元、100元不等（而且前提是老年人的子女必须参加农村社会养老保险）。

3.“土地养老”功能的弱化对当前农村家庭养老的冲击。传统的小农经济条件下，土地是农民最重要和最主要的谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，可以说土地是家庭养老的基础，但在日益发达的市场经济条件下，“土地养老”功能日益弱化。目前，在如东县农村一亩土地如以种植小麦、水稻为主，一年的纯收益只有1200-1500元，而且需要大量的劳动力投入。由于农村大量的年轻人都外出打工，现在许多六七十岁的老人，甚至接近八十岁的老人还在农业生产第一线劳作。目前，如东县从事海洋捕捞的渔民大多在六十岁以上，五十岁以下的渔民很少见到。农村从事木工、瓦工的手艺人五十岁以下的也越来越少。家家都是独生子女，谁也不愿意孩子从事重体力劳动。再这样下去十年、二十年，渔民找不到了，手艺人也难找，“大国工匠”的基础又在何方？

4.传统家庭伦理观念的转变对农村家庭养老功能的削弱。目前，我国农村在社会结构、社会生活、人们的人生观和世界观等方面发生了巨大变化，特别是随着市场经济的逐步完善，农村家庭规模趋向小型化，能够负担老人的能力降低；大量农村劳动力向城市转移，越来越多的农村老人独自生活，家庭养老观念发生变化；现代价值观的变化对传统伦理道德也造成了巨大的冲击，尤其是孝道促使传统孝文化的家庭养老功能日趋削弱。

三、对如东县人口老龄化问题的对策建议

1.全面实行二孩政策尽早解决困境。2015年12月27日十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了新修订的《人口与计划生育法》，该法第十八条规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或其常务委员会规定。为保持与上位法规定相一致，目前各省、自治区、直辖市人民代表大会或其常务委员会正在加快修订各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例。如东是全国开展计划生育工作最早的县，比全国提前十年实行计划生育，如今也比全国提前二十年老龄化。鉴于如东的特殊情形，“十三五”时期应加大宣传引导二孩政策的全面实施；同时对部分特殊家庭，如两代独子（单传）的家庭，可考虑实行三孩政策。据有关方面估计，二孩政策实行后，自愿生育二孩的家庭只有40%，对此，应加大力度宣传鼓动，争取“十三五”期末自愿生育二孩的家庭达到80%。

2.推进留守儿童关爱和困境儿童分类保障。目前，如东县的常住人口老人、妇女、儿童占有较大比重。要充分认识开展留守儿童关爱、困境儿童分类保障工作的紧迫性和必要性，弄清留守儿童、困境儿童的界定标准，落实好留守儿童关爱、困境儿童分类保障措施；要构建工作网络，尽快形成未成年人社会保护工作体系。保险公司可配合妇联、卫生计生部门开办相关的保险业务，关爱、关心留守儿童、困境儿童的健康成长。

3.提高计划生育手术并发症人员生活补助标准。《中共中央国务院关于实施全面两孩政策，改革完善计划生育服务管理的决定》中指出：要“切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果。对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行各项奖励扶助政策，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度，实行扶助标准动态调整。帮扶存在特殊困难的计划生育家庭，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。”要“建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等在内的家庭发展政策，鼓励按政策生育。完善计划生育奖励假制度。增强社区幼儿照料、托老日间照料和居家养老等服务功能。推进医疗卫生与养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。加大对残疾人家庭、贫困家庭和独居老人的帮扶力度。广泛开展创建幸福家庭活动和新家庭计划。”如东县的计划生育工作始于上世纪七十年代初，在农村未实行经济承包责任制前，对计划生育并发症人员主要采取集体记工、社会减免、救濟等途径解决。农村实行经济承包责任制后，对计划生育并发症人员的医疗费用予以报销，同时给予少量的困难补助。2005年，如东县对计划生育并发症人员进行调查摸底，拟定实施补助方案，组织符合条件的对象申报、登记，审核确认首批发放对象600余人，按照年龄大小每年发放800-1200元的困难补助金。此政策已实施10年时间，从目前的情况看，800-1200元的补助金明显偏低，应提高补助标准，可考虑在4000-6000元之间（即月标准在350-500元之间），此费用应由省、县财政共同负担。

4.提高对独生子女死亡（失独）、独生子女伤残家庭特别扶助标准。2006年，如东县组织对独生子女死亡、独生子女伤残家庭等目标人群调查鉴定，年底全面落实特别扶助。独生子女死亡的父母每人每月领100元生活补助，独生子女伤残父母双方满50岁后每人每月领80元生活补助。从目前的情况看，此标准明显偏低，应提高扶助标准。对上述两种家庭人员年老后，可考虑直接进入政府投资举办的养老机构养老，所需养老费用由地方财政承担。2015年12月4日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《江苏省养老服务条例》第三十一条明确规定：政府投资举办的养老机构应当保障无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养义务人或者其法定赡养、扶养义务人无赡养、扶养能力的老年人的养老服务需求。最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中的失能、失智、高龄、独居、重度残疾的老年人和计划生育特殊家庭、优抚对象、劳动模范等老年人，申请入住政府投资的养老机构的，应当优先收住。此条规定已从法律上确立了独生子女死亡、独生子女伤残家庭等目标人群入住公办养老机构应予优先。

5.发挥商业养老保险补充作用。目前在如东县经营的寿险公司有10多家，这些寿险公司大多以县城为中心，经营农村商业养老保险的积极性不高，认为农村保险展业难，展业成本高；商业养老保险产品设制滞后，推出的含有养老保险产品不适合农村市场销售，一些保险产品合同内容冗长，农民根本看不懂，纯粹的养老保险产品几乎没有；农民对保险的认识缺乏，认可度不高；政府财政金融政策对商业保险的支持有限。这些问题，急需解决。中国保监会主席项俊波在2016年6月陆家嘴论坛讲话指出，着力优化保险供给，让人民群众有更多的获得感。推动保险产品和服务升级，切实解决保险消费中买难卖难并存的问题。为消费者提供更全面、更贴心、更便捷的保险保障。顺应人民群众老有所养的期待，推动传统养老模式向医养结合转变。顺应人民群众病有所医的期待，大力发展商业健康保险，助推人民群众提升生活品质。笔者认为，发挥商业养老保险补充作用，要抓好几个方面。（1）、推动政府转型，完善商业保险参与基本养老保障体系建设。政府要制定财政金融政策支持商业保险参与基本养老保障体系建设，如对保险公司适当补贴，或采取税收优惠减免等措施，建立起合理的利益诱导机制，鼓励保险公司在农村开展商业养老保险业务，真正让广大农村老人老有所养。（2）、保险公司增加自身有效供给。针对目前农村商业养老保险市场的现状，各保险公司应转换经营理念，规范和完善保险营销服务，选用、培训营销人员，诚信展业，提高服务质量。保险公司应积极开发推广新产品，满足农民低保费、低保障、广覆盖的保险需求，险种责任不宜复杂，尤其是一些花样较多的“组合套餐”在农村不要强力推广，农民有厌烦情绪。大力推广保险责任单一的养老保险、医疗保险、老年人意外伤害保险，老百姓一看就能弄明白的保险，充分发挥商业保险稳定社会生活的功能。（3）、加强商业保险理念宣传，提升保险行业社会形象。针对农民保险意识比较薄弱，政府和保险公司应深入广泛地开展好宣传工作。通过县及乡镇广播电视系统、墙体广告、文艺下乡等文艺娱乐形式进行商业养老保险的宣传，宣传商业保险的保障功能，宣传商业保险稳定社会生活的功能，让群众感到保险公司是真正为民着想，为民办事，从而提升保险行业的社会形象，真正发挥商业保险促进社会经济发展的保障作用。

参考文献：

[1]2015年如东县国民经济和社会发展统计公报 .中国如东.2016-03-28.

[2]2016年陆家嘴论坛.上海.论坛主题“全球经济增长的挑战与金融变革”.2016-06-12.