影响我国计划生育政策变迁的动因分析

摘 要：随着社会生活水平的提升，人口问题成为阻碍国家和地区经济发展的“元”问题。故此，我国将以限制人口为目标的计划生育政策提升至宏观政策层面，借由国家强制力执行。总的来看，我国人口政策的演变可以将其分为萌芽、批判、停滞、恢复四个阶段，并于上世纪80年代确立、稳定，步入21世纪之后，为了顺应人口形势，计划生育政策又先后进行了不同程度的调整。综上，不难看出，人口维度与宏观环境下的经济、教育、文化等多种因素构成了影响人口政策变动的政策生态。人口问题对于国家的战略性意义不言而喻。故此，计划生育政策的调整和完善对于实现人口与社会的均衡发展至关重要。

关键词：计划生育政策;政策变迁;人口问题

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.077

1 引言

经济学的研究视角将人类从时间与空间概念映射为理性质点——社会劳动力，这也就意味着人口因素将成为研究社会经济发展尤其是可持续发展的重要因子。人口政策的改进关系着社会与国家的各个方面，因此，人口政策的变更也切合着社会的发展。我国作为世界第一人口大国，人口作为重要的“动力源”，有力地推动了社会经济发展。首先，新出生儿数量的降低，有效地弥合了社会抚养负担与经济增长之间的矛盾;另一方面，医疗技术的发展使死亡率迅速下降，人口的平均预期寿命也不断延长。本文将梳理我国的人口政策变化，并分析产生这些变化的原因，为今后的人口政策提供参考。

2 计划生育政策变迁历程

虽然我国的计划生育政策的成型起始于1970年，但限制出生人口的政策价值却萌芽于建国初期。从不同阶段分析政策，是了解政策的基本思路，因此，依照政策成型的程度不同可以将其发展分为四个时期。

萌芽时期：在1949年后的20年里，人口政策宗旨从开放逐步过渡至到限制。1949年后生产、生活、经济、社会开始复苏，我国人口猛增，仅仅四年的时间，我国人口增长了至少三分之一，总数超过了六亿，这样的激增诱发了相关部门对人口政策的反思，节制生育的思想开始萌芽。当时的卫生部马上对人口状况作出了“为了国家的发展，赞成适当的生育鼓励”从此以后，适当的生育思想便时常出现在中央的文件或领导人的讲话中。随着对限制生育思想内涵的不断阐释，《关于提倡计划生育的指示》出台，1963年中央决定成立《指示》的专门执行机关——计划生育委员会。然而，正当人口政策逐步成型时，其进程受政治因素的影响，陷入全面停滞。而且，由于人口政策的理论基础——马寅初的《新人口论》被批判，理论界更是谈“人口”色变。但总的来说，这一时期为后来的发展奠定了机构与价值观基础。

批判时期：随着政治运动的终结，原本被否定的人口理论与相关政策逐步归于正轨，限制生育的政策重新发挥作用。1949年后，我国人口仅用短短的20年时间实现了翻番，可以说，推进对生育进行限制的政策迫在眉睫。基于此，国务院经过综合考虑，提出“晚、稀、少”的试探性政策，即女性23周岁以上、男性25周岁以上为适婚年龄，夫妻最佳生育间隔为3年，且最好只生育一个。本时期是计划生育工作重新回复的阶段，其执行的成绩斐然，我国新生人口出现了前所未有地快速下降。

停滞时期：政策在执行阶段逐步趋于稳定，计划生育政策的相关执行机构、政策链都趋于完善。政策的主旨借由行为逐渐深入人们的价值观念层，由此形成了行为-观念的循环，生育率持续降低。时间进入上世纪80年代，在中央关于控制我国人口增长的公开信中，“独生子女政策”被正式提出。但是，实施中农村地区的政策实施遭遇到了前所未有的阻力，国家从农民群体的主观意愿出发调整了政策内容：一是从实际需求出发，在农村“适度”地放开二胎生育;二是从习俗文化出发，符合人口要求的少数民族聚居区可以依习俗放宽生育。据此，各省、市、自治区均出台并执行了有特色的计划生育条例。于是，形成了乡村地区“一个半”的政策价值与民族地区多胎的政策价值并存格局。从效果来看，政策不仅造成了生育率的持续下降，还连同现代化与城镇化的环境变化影响，以行为-价值模式为中介，扭转了年轻一代的生育观念。

恢复时期：进入21世纪，老龄化现象的负面效应逐渐凸显，人们开始反思计划生育政策。诚如上文提及，随着我国人口转变完成，结构的转变带有明显的区域差异化特征，据联合国统计，中國老龄化指标突破了7，这意味着我们的老年人口开始消磨上一阶段形成的人口红利。如何应对人口结构变化，再次形成优势，完善调整生育政策成为国家的必然选择。从实际来看，人口政策小范围的调整并不是21世纪的产物，在上世纪90年代，受人口结构影响的川、鲁等二十余省、市、区就进行了由一独向“双独”的调整。我国计划生育政策的正式大范围调整起始于2013年，其流程也遵循机构-条例-执行的顺序，即首先实现机构的变动，国家卫生部与计划生育委员会被并为国家卫计委。随后，在十八届三中全会上宣布政策的具体精神与相关内容，最后，通过最高权力机关——人民代表大会宣布其正式执行。值得注意的是，与以往不同，在机构完成合组后，为了区分其功能与以往的差异，在机构上又成立国家卫生健康委员会，这体现了服务型政府的构建精神，是一次对原有人口政策的深刻变革。自此，计划生育政策终成为历史。

3 影响计划生育政策变迁的动因分析

如其他政策的变动一样，计划生育政策的变迁不仅仅是政策书面的调整，更是对未来一段时间内环境变化、战略需求、现实状况的统合。其动因是多元作用的结果。

第一，原动力：实现均衡。无论政策如何变化，其最终主旨是解决一定的社会问题，但其手段并非是依靠一时的行政力量，而是侧重于缓冲问题的爆发力与实现问题解决的长效性，使某一社会问题不致瞬间爆发影响社会稳定。人作为社会的基本单位，个人的问题容易上升为社会问题，因此，关于人的政策是要放在战略性位置的。社会发展的阶段不同对人的要求也有所差异，计划生育政策即是如此。当现阶段人口结构与素质无法与社会要求相和谐时，就需要采取相应的政策进行微调。而原有政策调控下的人口已经不符合现实的要求，故要对政策进行微调。所以政策调整旨在渐进式调适，使政策体系能确保社会秩序良性运转。

第二，直接动力：人口变动。政策往往基于一个问题，人口政策的问题必然是人口本身。而人口问题又可以分为多个维度。换言之，任何一个维度的变化都有可能引发人口政策的调整。从建国初期至改革开放后，人口的生理素质、心理素质、文化、教育程度等因素可谓是多端变化，而时代的要求则是硬性的，这也就使得人口政策出现了几次变迁。改革开放之后尤甚，生活水平、新思潮等因素急剧地改变着人口结构，致使人口政策也要相应变动。

第三， 外部动力：政策生态变迁。人口政策不仅仅取决于单维度的人口数量，还与外部环境紧密相关。当政策环境适宜，人口承载能力提升，国家发展战略需要更多的劳动力，生育政策自然会积极，反之，则表现出消极的态度。1949年后无论国际形式还是国内形势都在无时不刻的变动，社会保障体系、福利制度、国际形势、经济水平等都发生了天翻地覆的变化，尤其是改革开放以后，文化的断层，经济的飞跃都在重构着生育政策的环境。因此，生育政策从建国初跟随着政策环境的变化不断更迭。

第四， 矫正动力：政策效果的反馈。政策是具有时效性与长期性的，而指导性政策从制定到执行都伴有国家强制性的影子，这使得政策更迭具有一定的难度。只有在政策制定者在意识到外部环境变化对政策效果产生影响后，政策才有可能进入变更的环节，由此可以看出建立有效畅通的信息反馈与变更体系是尤为重要的。我国生育政策几次变动，不是毫无根据与周期可循的，而是基于不同领域不同力量对人口问题的反映，最后形成了政策的变动。虽然快速的政策反馈体系尚未形成，但是我们可以看到社会不同力量在政策变迁中的作用，这证明我国政策体系逐步走向开放，政策也将更加贴合社会发展的要求。

4 计划生育政策未来发展

人口问题的凸显是时效性的，但其影响是长远的，故相关政策的制定应统合国家未来一段时间内的发展战略和对环境现实及走向的预判。生育政策不仅关系到一个家庭的未来利益，更映射出一个地区或者国家未来战略资源的质量与数量。

第一，人口-社会适配成为政策目标。从人类社会与人口的关系来看，社会发展必然带来人口结构向老龄人口偏重，基于前期高生育率形成的大量劳动力优势逐渐丧失，借由人口实现发展成为过去式。短时间内从人口角度来恢复人口红利的优势是不现实的，且当下的社会发展偏重于质量而非数量，此外，行为与心理的互构作用也在生育行为方面发挥作用。因此，人口政策更要注重宗旨的构建与执行。

第二， 积极的行政精神完善政策系统。服务性政府的一个重要概念就是要拥有积极的行政精神，在宏观政策出台之后，各级各部门应当抓紧为实现政策落地而服务，这不仅仅设计政策“能不能”实施，还要顾及实施的“好不好”，这就要求行政人员要有积极的行政精神，实现政策精神在执行过程中的体现。计划生育政策关系到生命与家庭，执行的好坏会影响到社会的和谐程度，因此，相关部门要积极的从精神于执行绩效评估入手，构建执行评估体系。

第三，行为-观念模式深化对政策的影响。行为-观念模式将政策与行为心理联系了起来，为我们观察外部力量作用下未来一段时间内大众心理状况提供了着眼点。生产方式的更新改变了人们对劳动力的看法，继而影响人们附加于人口与生育上的多重心理，原本“养儿防老”的思维逐渐消逝于完备的社保体系，而“人多力量大”也被高精尖人才的培养观念所取代，生育与人口的“保障”功能逐渐消减于政策的完备。人为何要生育成为人们常常反思的问题，毕竟住房、习俗、生活成本的变化并没有赋予家庭多生多育的优良环境，反而将早先的“动力”变成了走向富裕的“阻力”。因此，的政策应当弥合消退的生育意愿，以积极为主旨提倡生育。

第四，行政機构改革推动政策调整。行政机构的改革实质上时以提高效率为目标的多种资源整合，人力、行政空间、权力等资源不再以成员的利益最大化为初衷，而是围绕效率原则展开。这会使行政产物——公共政策的内容与受到影响。随着计生部门与卫生部门联合，计划生育政策也从偏重人口控制逐渐走向“优生”，且在执行维度形成服务大性于强制性，执行的宗旨也更加人性化。部门的成熟对政策而言百利无一害，故而随着卫计委等部门逐渐成熟，将从政策精神与执行方面形成优化作用，我国人口政策将随之完善。

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