从“单独二孩”政策看中国生育政策调整

【摘 要】计划生育并非简单意味着控制人口增长，而是强调人口结构、总量的规划与社会发展相适应。文章由十八届三中全会关于“单独二孩”政策的提出说起，梳理计划生育政策自80年代实施随我国不断变化的社会发展需求所做的调整。

【关键词】单独二孩；计划生育；政策调整

一、政策解读

中共十八届三中全会决定提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。这正是我国计划生育政策为适应当前新形势作出的调整。

就政策适用人群而言，单独二孩政策适用于一方为独生子女的夫妇，一般而言独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。就政策启动实施时间而言，国家卫生计生委王培安表示，全国不设统一的时间表，将由各省、自治区、直辖市根据实际情况确定具体时间，但各地启动实施的时间不宜间隔得太长。

单独二孩政策不免使人担忧是否会出现符合条件的夫妇扎堆生育，导致短期内人口大幅增长，从而对我国教育、医疗等基本公共服务带来压力。这样的担忧不无道理，但首先计划生育坚持30余年来，人们的普遍生育意愿已随现代化程度的加深而降低，并不是所有政策适用人群都会选择二孩；其次，近年来很多地区出现小学、中学、大学生源不足，正是超低生育率所致。该政策的实施可能会出现人口总和生育率的小幅回涨，但总体不会产生大的负面影响。而当前我国超低生育率带来的老龄化、劳动力人口减少、出生性别比失衡等人口结构性危机会随着政策的调整得到缓解。

二、从“单独二孩”政策看中国生育政策转变

1980年9月25日中共中央发出公开信号召“提倡一对夫妇只生一个孩子”，以此为标志，独生子女政策成为中国计划生育的核心内容。1990年人口普查我国总和生育率开始接近2.1的世代更替水平；2010年人口普查显示人口总和生育率为1.18，国际上总和生育率在1.5以下即为“超低生育率”。超低生育率也就意味着中国人口的再生产能力将不足以维持今后发展。生育水平过高或过低都不利于人口与社会经济协调发展。适应新形势的生育政策调整十分必要。纵观80年代初至今，中国三十余年的人口变动历程曲曲折折，为清楚了解三十余年间生育政策转变，本文将其划分四个阶段：

（一）1980-1984年 遇到阻力的政策初期

十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，摆脱贫困落后、基本实现现代化的战略目标中，“人均国内生产总值”作为约束性指标把人口总量作为分母，对人口增长提出了硬性约束，为生育转变确定了政策性导向：加快现代化步伐，就要加大控制人口的力度，生育率越低越好，人口越少越好！《公开信》的发表把中国的生育政策推向极致，从1970年代的“晚、稀、少”收紧为“独生子女”政策。

事与愿违的是，独生子女政策实施初期并未取得良好成效。在城市人口中勉强推行，而在占全国人口80%以上的农村，家庭联产承包责任制的推行大大促进农村生产力的发展，改善农村贫困状况，刺激了农民本就强烈的生意意愿，因此在农村基本没有得到执行。

（二）1985-1991年 适度调整带来生育高峰

遇到阻力的一孩政策促使政府及时作出调整。1984年国务院下发文件要求各地根据当地情况对生育政策做出若干修订，之后又经过不断的修改形成了现行的生育政策：在全国的城市地区以及江苏和四川实行“一孩政策”；在大部分省份的农村地区实行“一孩半政策”；在云南、青海、海南、新疆和宁夏5省区农村地区实行“二孩政策”；除此以外，少数民族、海外侨民和残疾人口等实行“二个以及以上孩子的政策”。

政策适度调整带来的生育高峰不禁使人开始担忧人口总量的问题，如果这一生育高峰持續下去会不会导致人口总量不受控制的继续增长。于是中央带头并要求各级政府给予计划生育以高度重视。

（三）1992-1999年 依靠行政力量维持的低生育水平

计划生育政策在控制人口数量方面取得有效成果很大程度上得益于国家行政力量干预和自上而下积极有效的宣传。通过行政措施控制人口增长确实有积极效果，但行政惩罚措施之严厉，干部群众为之付出代价之沉重不得不让人反思。严格的生育政策和强有力的行政手段促使了这一时期的低生育水平。1992年总和生育率下降至2.05，第一次低于世代更替水平。但这种低生育水平是依靠自上而下的力量始终是不稳定的，只有人们的生育意愿与生育政策结合采取综合措施才能完成生育转变。

（四）2000年至今 实现人口均衡发展

进入21世纪社会经济发展和计划生育的持续实施共同促成了持续稳定的低生育水平，此时传统生育文化受到冲击逐渐被新的生育文化取代，人们的生育意愿已然发生变化。一系列人口结构性问题开始出现，为促进人口长期均衡发展生育政策不得不再次面临转变。

人口是发展的载体，经济是发展的主体，没有足够的人口何谈经济大发展。人口再生产的周期很长，孩子在20年后方能成为劳动力。短期来看人少会节约资源，长远看则不利于发展。第六次人口普查显示大陆60岁及以上人口占总人口13.26%，其中65岁及以上人口占总人口8.87%。2020年后，中国第二次婴儿潮人口步入老年，不仅意味着大量劳动力的失去，更意味着老龄化社会全面到来。依照人口的转变规律，自然老龄化是在社会经济发展到一定发达程度时人口结构相应变化而出现的，但在我国政策人为干预下社会经济尚未发展到发达程度就出现了严峻的老龄化问题，即“未富先老”。人口结构问题已然迫在眉睫，需不断调整生育政策，采取积极统筹、稳妥渐进的方式实现人口转变，以控制人口数量、提高人口素质、调整人口结构、促进人口长期的均衡发展。由“双独”到“单独”的调整便是措施之一。

参考文献

[1] 谢振明.曲折、艰难、辉煌的中国生育转变[J].人口研究，2012（1）.

[2] 中国人口与发展研究中心编.人口和计划生育常用数据手册（2010）[M].中国人口出版社，2011.

作者简介：崔红燕，云南师范大学人口学硕士研究生。