关于公共经济管理理论中几个重要问题的探索

[摘 要]公共经济管理作为经济学视角下的国家治理，在社会实践中居于极为重要的地位。但由于公共经济学本身尚处于待成熟期，现有文献中缺乏对公共经济管理的系统研究。文章着眼于我国推进国家治理现代化实践的需要，就公共经济管理的基本内涵、构成要素、主要功能、明显特点、运行原则和相关理论独立化等重要问题进行了探索。

[关键词]公共经济；管理；理论；探索

[中图分类号] F062.6 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）01-0001-09

公共经济本质上是经济学视角下的国家治理。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的宏伟任务，开启了国家治理现代化伟大实践的新征程，急迫需要将我国公共经济管理实践置于科学理论指导之下。但是，正如熊景维所说：“作为一个全新的研究领域，目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少，大部分论述散见于各种成果之中。”因此，系统创建公共经济管理理论乃是公共经济理论研究的一项重要任务。

公共经济管理作为整个经济管理的一个主要分支和组成部分，既服从经济管理的一般原则、具有经济管理的一般属性，又有其基于公共性的显著特点和特殊原则。因此，公共经济管理的理论研究和具体实践，既要运用经济管理的一般理论和一般经验，又要结合公共经济所具有的特殊内在联系进行独立探索，以便在一般与特殊的结合上认识和把握公共经济管理的本质与规律，从而达成公共经济管理目标。

一、公共经济管理的内涵、要素与功能

公共经济管理有其特定的内涵，在其内涵中包含着特定的要素，由这些要素形成的特定结构决定着它的基本功能。

（一）公共经济管理的基本内涵

顾名思义，公共经济管理最简单的涵义就是公共经济主体对整个公共经济活动所进行的管理。但由于人们对公共经济涵义的理解有很大差别，从而导致对公共经济管理的基本内涵也就有着不同的认识和表达。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，应从四个方面分析公共经济管理活动：一是了解公共经济部门从事哪些活动以及如何组织这些活动；二是理解并盡可能预测这些活动的全部结果；三是评价可以选择的政策；四是解释政治程序。国内一些经济学家基于对公共经济本身的理解，也对公共经济管理的基本内涵提出了各自不同的表述。例如，黄恒学在其主编的《公共经济学》一书中设专章论述公共经济管理，并将公共经济管理界定为：公共部门对公共经济三大关系——公共部门与私人部门的关系、公共部门经济活动要素和过程、公共部门与市场关系模式的选择——的管理，具体说就是公共经济主体为实现公共经济的效率与公平，对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制和监督的过程；其外延包括公共经济规划（含国民经济计划和政府预算）、公共经济与民主监督、公共经济效率与效益、宏观经济运行与调控、公共规制（含政府规制和社会规制）。再如，熊景维认为：“公共经济管理是以政府为核心、包括非营利公共组织（在中国含事业单位）、公共企业在内的公共部门对自身及授权干预的经济活动的管理。……公共部门对职能范围内的经济活动经由计划、决策、组织、领导、协调、评估等环节达到‘资源与人力的有效结合’便是公共经济管理的具体过程。”“在公共经济活动的合理范围内，公共经济管理是对公共部门自身经济活动的内部管理以及对市场经济调节与规制的外部管理的统一。”

以上这三种对公共经济管理内涵和外延的界说，都有一定道理，但也都有可商榷之处。斯蒂格利斯所说的四个要点都有公共经济管理的内容，但不像是对公共经济管理完整内涵的表述。黄恒学将公共经济管理的内容范围扩大到宏观经济运行调控和公共规制，或者说将宏观经济调控和公共规制与公共部门提供公共物品的活动相并列地作为公共经济管理对象，虽然与他对公共经济涵义的理解一致，但从生产型公共经济理论视角来看则存在内容重复问题。熊景维对公共经济管理的覆盖范围从公共部门对自身提供公共物品活动进行的内部管理扩大到授权对宏微观经济行为的调节和规制领域，虽然并不像黄恒学那样属于对公共经济涵义界定的自然延伸问题，但却如同他本人所说，直接将与公共经济相关的“外部管理”与公共经济自身内部管理一并纳入公共经济管理内涵，从逻辑角度看，显然也超出了公共经济管理这一概念本身。

按照生产型公共经济理念，①所谓公共经济管理，就是公共经济主体在特定的内外部环境下，依据一定的理论和方法，运用特定的手段和机制，通过计划、组织、指挥、协调、资源配置和监督控制等途径，整合利用内部和外部相关因素，以实现公共物品最佳供给、最大限度增进社会成员经济福利目标的全部活动。其中的内外部环境、理论与方法、手段与机制、实现途径的各要素以及内外部相关因素的整合利用，不仅需要分别加以深入系统的分析，而且需要将它们综合起来加以匹配性研究，使之协调一致地服务于管理目标的实现。

这种管理活动贯穿公共物品生产、分配、交换、消费的再生产所有环节，覆盖公共经济制度（体制）、政策、机制、原则、方法和综合计划、财务运行、资产资源配置等各个侧面。因而，它既可以从动态过程角度具体分为公共物品生产管理、公共物品分配管理、公共物品交换管理、公共物品消费管理，也可以从静态要素角度具体分为公共经济的制度管理、政策管理、机制管理、原则管理、方法管理、计划管理、财务管理、公共资产管理、人力资源管理、公共自然资源管理等，其中每一项管理都具有丰富内容和不可或缺的重要作用。特别需要说明的是，对于公共经济管理来说，制度、政策、机制、原则、方法、计划、财务、资产、资源等既是手段，也是对象。就其作为手段的角色来说，公共经济管理必须运用制度、政策、机制、原则、方法、计划、财务、资产、资源作为实现目标的手段，分别表现为管理制度、管理政策、管理机制、管理原则、管理方法、管理计划和人、财、物等管理资源；但另一方面，它们本身又都是管理的对象，都必须通过管理才能有效发挥作用——公共经济的制度、政策、机制、原则、方法、计划一旦离开及时而正确的管理，就会由于过时和僵化而成为制约公共经济效率、阻碍公共经济目标实现的因素；而公共财务、公共资产、公共自然资源和公共机构雇员在缺乏适当管理的情况下，也不可能在公共经济管理中有序有效地发挥出应有的作用。因此，公共经济管理在外延上，表现为从静态要素和动态过程两个维度上各种分门别类的具体管理。这些具体管理都需要通过深入细致的研究探索，才能做得科学与高效。