非政府组织提供公共产品有效性研究综述

摘 要 我国当前处于改革开放的转型期，政府职能的转变以及政治经济体制改革对我国非政府组织发展起到至关重要的作用。政府改革下放权力推行“政企分开，政事分开，正社分开”为非政府组织的发展提供充足的发展空间。但是在我国对于非政府组织提供公共产品有效性的研究严重不足，本文结合了国内外关于该问题的研究现状，希望通过分析该问题的各个方面，总结出非政府组织提供公共产品有效性新的途径和方法。

关键词 非政府组织 公共产品 有效性

作者简介：刘静，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事政府绩效评估研究。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-139-02

一、背景理论

（一）研究背景

随着非政府组织在国内外的蓬勃发展，对于非政府组织的各种研究也引起了各个政府、研究机构和越来越多专家学者们的关注。近年来，我国学者也纷纷涉足非政府组织研究，尤其在非政府组织管理方面的著述很多，但对公共产品提供方面的研究论述不多。从广义上来讲，非政府组织很多工作都是为了提高组织效率促进目标实现。因此加强对公共产品供给效率研究，对非政府组织提高竞争生存能力加快发展具有重要价值。现在以效率为研究切入点，结合非政府组织发展现状以及公共产品供给手段渠道的创新和探索，通过理论创新推动非政府组织提供公共产品有效性的发展。

（二）研究意义

随着市场经济的快速发展和社会结构的转型，社会公共事务越来越繁杂，过去单纯的依靠政府去应对这些社会问题与社会事务在现在的客观情况下越发困难。面对这些新的趋势，迫切需要政府转变其管理职能，建立一个与现代社会发展相适应的新型服务型政府，改变过去大包大揽的执政方式，将社会管理职能转交给社会，交给社会进行自我管理自我控制 。在我国建设和谐社会和服务型政府的构建过程中，我国非政府组织快速的发展起来，成为社会进行自我管理的一支重要力量，理应成为承接政府转移职能的主体部分 。于是，政府改革与非政府组织的发展就成为了相互关联的两个方面，政府改革为非政府组织的发展创造条件和支持性环境，非政府组织的发展也能成为政府改革的社会动力，两者之间互相影响、相互制约。

从目前的实践情况来看，我国当前的非政府组织发展得相当不充足，非政府组织在数量和质量上都存在着很多的问题，非政府组织在成长过程中还面临着政策、体制、能力等方方面面的问题和困难 。从非政府组织与政府的关系来看，非政府组织的自主性不强、活动缺乏独立性和自主性，许多活动和管理都依附于政府相关的职能部门之下，导致非政府组织的功能难以有效发挥，不能适应当前社会形势下对非政府组织的需要 。为了更好的培育和发展非政府组织，要求我们积极为非政府组织创造宽松的外部环境和支持性的发展空间，改变其与政府之间的依附关系，使非政府组织能够真正有效参与到社会公共事务中来 。党的十七大报告提出：“构建服务型政府，加快推进争气分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开。发挥非政府组织在扩大群众参与，反映群众诉求方面的积极作用，增强社会资质功能 ”。加速政府职能部门和非政府组织的彻底分离，充分发挥非政府组织在社会主义民主政治的重要作用。

二、国内外研究综述

国内外对于非政府组织提供公共产品的研究可以从非政府组织理论、公共产品理论、以及非政府组织提供公共产品研究这三个方面来考察。

（一）非政府组织研究

对于非政府组织的理论国外的研究比较早，其中代表性人物是美国学者莱特斯·M·萨拉蒙，萨拉蒙教授。他指出“凡是符合正规性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性的组织均可称为非政府组织。 ”根据国外发达国家的现实情况，萨拉蒙认为，“非营利部门研究中的市场失灵、政府失灵、合约失灵在对美国的社会现实进行解释时都存在局限性 ”。国外关于非政府组织的理论还有很多种，关于非政府组织的性质、属性、特点等的著作比比皆是，有代表性的有韦斯布罗德（Burton Weisbord）的“政府失灵理论”；查尔斯.沃尔夫在《市场或政府：权衡两种不完善的选择》中提出的政府治理理论；罗伯特.伍斯努（Robert Wuthnow）的“依存理论”（Collaborative一partnershiptheory）；亨利·汉斯曼（Hey Hansmann）的“合约失灵”理论（contractfailuretheory） 。

我国关于非政府组织的理论大多数也是来自于国外，根据我国的现实情况，中国许多学者对非政府组织在中国的兴起提出了许多见解。王名从“政府选择到社会选择”的政治过程，来阐释我国非政府组织的形成和发展。学者邓国胜则以中国非政府组织的发展作为关注点，用“供需理论”和“推拉理论”分析了我国自下而上的非政府组织兴起的过程与自上而下的非政府组织变革的动力，指出当前形势下，我国非政府组织成长所面临的阻力与困难以及我国政府当前需要变革的动力 。

（二）公共产品理论

1954年，萨缪尔森将公共产品定义为“每个人的消费不会减少任意其他人对这种物品的消费”的物品。1965年，詹姆斯·布坎南认为，公共产品就是“任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务 ”，他在“俱乐部的经济理论”中对非纯公共产品（准公共产品）的讨论，使得公共产品的概念得到拓展 。

我国许多学者也从不同的角度分析了公共产品的概念及相关属性。崔卫华从制度层面给公共物品下了定义：“公共物品是指由政府直接或间接介入其供需的物品。”学者刘蕾指出：“公共品具有社会和经济的双重属性，是在一定的经济和社会背景下，以增进全社会或某一特定群体共同利益为出发点，为全社会或某一特定群体共同享用的一类产品。 ”

（三）非政府组织提供公共产品的原因研究

1974年，美国经济学家韦斯布罗德提出政府失灵理论，开创了用经济学来解释非政府组织的新纪元。韦斯布罗德认为，“个人在收入和财富等方面的差别导致个人对公共产品需求的差异，中位选民偏好的存在导致很多人对公共产品的超量需求和特殊需求得不到满足，留下大量不满意的选民群体，这就产生了对政府以外的公共产品提供者的需求，从而NPO得以产生 。”

美国法律经济学家亨利·汉斯曼认为，“在有些领域中，消费者往往缺少足够的信息来评估服务质量，在这种情况下，消费者和营利企业间往往在最初不能达成最优的契约，或者即使达成契约，也难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为 ”，这就出现了契约失灵现象。此时，营利性组织构成的完全竞争市场是毫无效率的 。

萨拉蒙（1981）认为，“美国联邦政府在提供具体社会服务、实现政府社会管理职能的过程中，更多依靠第三方机构。或者说，美国联邦政府在社会福利项目的供给中充当的是管理者的功能，而不是实际执行的实施者，把更多的实际实施权力转交给了非政府组织 ”。

美国公共选择学派的创始人之一埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）认为，“不同种类的公共产品不仅可以而且完全应该通过不同方式提供，在这样的供给方式之下，能够创造出多样化的供给方式 ”。

（四）非政府组织提供公共产品的缺陷研究

萨拉蒙和安海尔认为，“私人捐赠并不是当前非营利性收入的主要来源，政府的资金扶持才是非营利性收入的主要来源。同时，由于部分的非营利性组织没有进行合法的登记程序，导致其不合法，所以私人的捐赠在非营利性组织的发展中所起的作用具有很大的局限性 ”。

罗伯特·内斯比特认为，“权力的扩张性导致第三部门组织社会功能的下降，国家的干预以及政府的强势会使得它们的成长逐渐衰退，同时也削弱了第三部门组织得以维持发展的公共精神 ”。

莱斯特·萨拉蒙将政府组织提供公共产品和服务的不足称之为“志愿失灵”，他从慈善组织的角度提出了志愿失灵四个方面的表现：一是慈善不足；二是慈善活动的狭隘性；三是慈善组织的家长作风；四是慈善组织的业余性 。

John Hawks从现实状况出发，列举了美国第三部门发展中的几大问题，“滥用减免特权名不副实；高工资；行政费用过高；花钱筹款，谁人得利；贪污屡禁不止；不公平竞争；涉足党派政治，变成特殊利益集团；设置骗局，引君入瓮等等 ”。

（三）总结

关于非政府组织提供公共产品的研究中，国内外学者关注的都是公共产品第三部门供给出现的原因、作用、条件、缺陷等，并形成了具有一定理论价值的观点与成果。然而，由于我国学者对于这一领域的研究起步较晚，加上我国非政府组织发展不健全，研究存在着明显的缺陷，很多的学者多从社会学和政治学角度对这个问题进行分析和探讨，但是对非政府组织提供公共产品的经济学分析框架十分匮乏；大部分学者对非政府组织提供公共产品过程中，如何消减存在的阻力缺乏可操作性的、实践性的、针对性的政策建议；同时，缺乏对非政府组织提供公共产品有效性问题的实证研究 。

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