新疆扶贫开发存在的问题及对策

摘 要：新疆贫困地区的贫困问题是影响西部地区经济发展，乃至整个社会和谐进步的重大问题。在“十一五”扶贫开发取得显著成效、“十二五”扶贫开发正在进行的新形势下，本文首先探讨了新疆贫困地区贫困现状及其成因，其次对当前新疆扶贫开发现状及其存在的问题进行分析，在此基础上有针对性、创新性的提出新疆扶贫开发的对策建议。

关键词：新疆；扶贫开发；问题；对策

作者简介：王磊（1985-），男，河南驻马店人，石河子大学经济与管理学院讲师，研究方向：产业结构与布局。

中图分类号：F127.8 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.12.01 文章编号：1672-3309（2012）12-01-04

2005年胡锦涛总书记对中国扶贫开发协会的工作指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”2011年，中共中央将扶贫标准上调至农民人均纯收入2300元并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，对贫困地区的扶贫开发提出了新的指导和要求，扶贫开发面临着新的形势。

从全国范围来看，“十一五”期间，贫困人口从6431万减少到2688万，贫困发生率从10.2%减少到3.8%，扶贫开发取得了显著的成绩。但根据新的扶贫标准2300元计算，贫困人口总数上升到超过1亿人，给扶贫开发提出了新的难题；从新疆范围来看，2011年全区GDP总值达6474.5亿元，但扶贫对象增至329.77万人。新形势下，根据贫困地区扶贫现状，探讨新疆扶贫开发中存在的问题，提出切实可行的对策，无疑对完成跨越式发展和稳定边疆，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、新疆贫困地区贫困现状及其成因

（一）新疆贫困地区贫困现状

1.贫困地区分布。新疆贫困地区分布具有典型特点：第一，扶贫总量大。根据2012年国家最新颁布的扶贫开发重点县名单，新疆共有30个贫困县。其中自治区扶贫开发重点县3个，国家级贫困县27个，重点乡（镇）276个，重点村3607个；第二，扶贫对象分布的集中性。总体来看，新疆贫困地区分布主要包括南疆三大地区即和田、喀什、克州，除此还包括北疆偏远牧区，27个国家级贫困县中，17个分布在边境地区，21个位于塔里木盆地的西南边缘；第三，分布区生态条件恶劣。在南疆三地州的19个贫困县中，有的紧靠塔克拉玛干沙漠，有的位于帕米尔高原，北疆和东疆有6个国家级贫困县呈点状分布在阿勒泰、塔城、伊犁和哈密地区。

2.贫困程度。主要选取几个具有代表性的指标来反映新疆贫困地区的贫困程度，详见表1。贫困发生率整体趋势为降低，但从基尼系数角度分析，对比世界警戒线0.382，在10年间只有3年低于或与该值持平，直接反映新疆贫困农村地区人均收入差距大的问题一直存在并未得到有效治理。

（二）贫困成因

1.自然生态环境恶劣。新疆地处祖国西北边疆、亚欧大陆的腹地。由于远离海洋和高山环抱，新疆的气候具有典型的干旱气候特征，集中表现为降水稀少，相对湿度低，冬季漫长，春秋短，日照长，温差大。新疆国家级贫困县大多处于干旱半干旱荒漠绿洲地区，土地贫瘠，盐碱化程度高，水资源严重短缺，年均降水量仅为10-100mm，荒漠化土地面积达2486.76万公顷，并在持续增长。与此同时，自然灾害频繁，虫灾、地震、霜冻、冰雹时有发生，给贫困地区农民生产生活带来了巨大的负面影响。根据2010年新疆统计年鉴显示，南疆三地州（和田、喀什、克州）受灾面积分别为37229公顷、411777公顷、214822公顷，贫困人口“丰年越温，灾年反贫”的现象普遍存在。

2.地理位置偏远，交通落后。新疆贫困地区大都分布在中心区域距离远且交通严重不发达地区。据资料表明，新疆27个国家级贫困县中，距离首府乌鲁木齐，900—1000公里的有6个，1000—1200公里的有2个，1200—2000公里的有19个。地理上的劣势表现在两个方面：一方面使得多数国家级贫困县远离交道干道，交通工具匮乏，运输成本极大，基本处于“三不通”状态；另一方面人口高度分散，聚集难度大，难以形成规模经济，实现规模效应。地理位置的偏远和分散使的很难实现大中城市对贫困地区的经济辐射作用，同时距离原材料，市场较远和交通不便利也大大加大了招商引资的难度。

3.人口构成上少数民族占绝大多数比例，无劳动力或低劳动力水平人口比例大。贫困地区的人口构成主要表现为两大特点：民族人口多和超生现象普遍。首先，在南疆三地州，少数民族占其总人口数的94.83%，在和田、英吉沙等地，少数民族人口比例高达98%。在少数民族聚集的贫困地区，汉语汉文的严重不普及给扶贫开发工作带来了很大问题；其次，贫困地区的超生现象普遍，由于民族政策和当地观念等原因，计划生育落实率较低，超生现象普遍。这就使得一个温饱问题刚刚解决的家庭会由于新增人口再次陷入贫困，而越穷就越生，越生就越穷。这样循环往复，甚至形成了一个“代代穷”的恶性循环。

4.产业结构不合理。新疆贫困地区大部分以第一产业的农业为主，二、三产业比重明显低于全国平均水平。截止2009年，27个国家级贫困县的一、二、三产业比重分别调整为37.78%、21.32%、40.90%，这种产业结构的极不合理也是贫困的重要成因之一。过于依赖一产，再加上由于自然环境等因素，27个贫困县很多都是“靠天吃饭”，一遇到自然灾害频发的年份，贫困人口比例便会大幅度上升。

5.文化教育水平低。贫困地区的人没钱受教育，没资源受教育，不重视教育是导致贫困的一大因素。新疆贫困地区普遍面临着教育水平低，辍学率高，劳动生产中科技含量低的情况。2009年，新疆国家级贫困县中劳动力仅有40.9%受过教育培训，用于学校及技术培训的费用在当年使用的扶贫资金总额5961.60万元中仅占2.56%，劳动力平均受教育年限仅为7.29年。

二、新疆扶贫开发现状

（一）扶贫政策

“十一五”期间，新疆坚持以工促农、以城带乡的区域发展战略，建立一线守边、二线固边、三线服务的边境扶贫机制，推进就地扶持与异地搬迁结合的山区扶贫攻坚；推进产业化扶贫，全面实施科教扶贫战略；在“十二五”期间，坚持用科学发展观统揽扶贫开发工作，坚持稳疆兴疆、富民固边的总体战略方向，坚持以现代文化为引领，坚持变化变革创新，坚持群众第一、民生优先、基层重要的理念，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫四位一体的新疆扶贫战略体系。

（二）扶贫资金

2001年以来，国家、自治区共投入扶贫资金119亿元。2001-2008年，自治区各类扶贫资金投入种植业11亿元，畜牧业14亿元，林果业5亿元，占扶贫资金总投入的40%，2010年投入各类扶贫资金15.94亿元。在实施“以工代赈”的五年中，累计发放劳务报酬12658万元。资金投入比例上，2001年以来，用于到村入户项目的财政扶贫资金达到80%，以工代赈资金达到70%，扶贫贴息贷款达到69%。

（三）产业扶贫

在扶贫资金项目支持下，贫困地区产业结构日益优化，一、二、三产业之比由2000年的57：14：29调整为38：31：31。2010年扶贫龙头企业从金融机构获得贷款总额23.52亿元（含贴息和不贴息贷款），贴息贷款按产业分：种养业项目42个，金额2.72亿元，占总额34.47%；投向农产品加工业项目56个，金额4.72亿元，占总额59.82%；其他项目1个，金额0.45亿元，占5.7%。2012年，全区共有国家和自治区扶贫龙头企业150家，分布在13个地州、县（市），南疆三地州的扶贫龙头企业51家，占34%；8个扶贫工作重点地州有120家，占80%；一半以上龙头企业享受到财政贴息资金。

（四）扶贫地区科教文卫

自2001年以来，国家和自治区从财政扶贫资金中安排科技扶贫资金7200万元，在30个扶贫开发工作重点县实施科技扶贫示范项目119个，在贫困地区起到了示范带动作用。30个重点县全部实现“两基”目标，教学条件改善，教育质量提高；1323个村新修和扩建了科技文化室，96%的贫困村通广播电视问题得到解决；1220个村新建和改造了卫生室，新型农牧民合作医疗实现全面覆盖，基本公共服务制度框架已具雏形。

三、新疆扶贫开发存在的问题

（一）扶贫资金投入力度不够

“十一五”期间，中央和自治区用于扶贫开发的投入总计为70多亿元。单在“整村推进”项目计划——“从2004年起要对新疆3606个扶贫重点村进行分阶段扶贫工作中”，资金按每村100万元最低标准计算则需要36亿元，这就形成了巨大的财政缺口，截止2010年底，仍有324个村没有实施整村推进的扶贫开发计划。据相关调查研究表明，要比较稳定的解决一个贫困人口的温饱问题，至少需要投入3000元以上。以2009年为例，该年的各项扶贫资金投入为10.6亿元，贫困人口总数为285万，人均得到的扶贫资金只有371.93元，远远低于3000元标准。而把这些扶贫资金具体落实到直接增加贫困地区农民收入，则又少的可怜，对人均纯收入贡献不足9%。（见表2）。

（二）扶贫资金利用效率不足

中国政府专项的扶贫资金分为三类：财政扶贫资金，以工代赈扶贫资金和信贷扶贫资金。财政资金主要用于修田造地、解决人畜饮水困难和科技培训、推广农业实用技术；以工代赈资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利和修建乡村道路；贫困贷款主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。

从扶贫资金的来源来看，中央政府的扶贫资金占到80%以上。从扶贫资金的使用上看，主要用于生产发展和基础设施，其他支出如科技支出比重很小。以2009年为例，该年扶贫资金投入为5961.60万元，而当年用于学校和技术培训的费用仅占其中的2.56%。此外，对于信贷资金投入方面，由于不同项目资金周转不同及自然原因等多种因素造成的农民贷款进行养殖业的风险，使很多资金不能被有效利用，出现大笔坏账和死账。

（三）产业扶贫带来的经济效益不明显

以南疆三地州为例，详见表3。

在“十一五”期间和“十二五”的开局之年，新疆实行了“特色产业经济”、“龙头企业扶贫”等特色扶贫政策，增强了对贫困地区产业结构调整的拉动力和对贫困农户转变产业经济方向的辐射力。南疆三地州产业结构比重有了一定调整，产业结构合理化程度有所提高，但与全疆平均水平比较，仍突出表现出一产比例偏高。在很多自然环境恶劣的贫困地区，“靠天吃饭，丰年越温，灾年返贫”的现象仍然存在。在二产方面，仍处于劣势，南疆三地州的经济社会发展正处于工业化初级阶段。同时由于缺乏系统的产业构建体系，二三产的促成并不顺利。因此，整体来看，产业扶贫带来的经济效益仍不明显。

（四）贫困地区医疗卫生扶贫体系不完善

直观表现在医疗卫生场所的缺少与医护人员的短缺上与贫困地区医疗卫生需求的巨大差距（见表3）；深层次体现在医保体系的不健全。一方面由于社会医疗保障体系初步建立，覆盖面低，贫困地区人民仍然存在“因病返贫”、“大病致贫”情况。另一方面由于自然环境等其他原因，新疆的一些贫困地区存在着各自不同的“地区病”，而国家扶植的“大病保险”机制，并不能真正满足当地贫困地区对看病的需要。

（五）贫困地区科技教育水平低

一方面，学校数量少，学校种类少，难以满足贫困地区的科技教育需求（见表4）；另一方面，由于师资力量薄弱等原因，贫困地区文化程度普遍偏低。据资料显示，2008年，新疆国家级贫困县的劳动力平均受教育年限为7.29年，文盲半文盲所占比例为7.90%，小学文化程度占比例为43.90%，初中文化程度占比例为38.90%，高中及以上文化程度所占比例仅为9.3%。

四、新疆扶贫开发的对策建议

（一）完善健全扶贫工作机制，建立审核、执行、监督机制三位一体的工作模式

1.结合具体项目严格审核机制。（1）强化项目管理，建立专项立项考察机制，考核内容包括项目的背景、真实性、可行性、预期投入、预期收益、风险性等。（2）每个项目设定3名主要审核人员，由一名副处级以上领导干部、一名该项目方面专家和一名项目无关者共同审核。

2.落实干部负责执行机制。（1）在贫困村的领导小组配备上，突出党员带头的先锋作用，同时运用“新老领导结合模式”，即把经验丰富的老干部和创新性强的新领导编制到一组。（2）在信贷扶贫项目中采取“干部担保制度”，增大财政扶贫和以工代赈的使用效率，减少信贷扶贫专项资金的风险率，保证到期回收率和下一笔借贷的顺利完成。

3.权力制衡构建监督机制。（1）设立专门的项目监督小组，独立于项目当事方和审批执行者，实施扶贫项目开展工作监督。（2）安排不同的会计专员对扶贫资金的签发、使用记账，并进行定期核对。（3）开放专门的村民意见箱，及时接受群众意见。

（二）加大扶贫资金投资力度，提高资金使用效率

一方面，在资金来源上，采用“国家财政拨款+地方财政支持+社会资金补助+可行的投资策略”相结合的方式引进扶贫资金。（1）注重营造良好的舆论氛围及采取相应的政策鼓励如税收优惠减免政策来激励更多社会资金投入。（2）增大福利彩票收益对扶贫资金规模投入。（3）加大基础设施债券融资力度。

另一方面，在资金使用上，（1）设立专项资金制度，细化项目资金投入去向。（2）提高信贷资金使用效率，缩短“停滞期”。具体要求信贷提供部门对贷款项目按期限、收益率分类，阶段性投入收回资金，保持资金链的连续。（3）扶贫资金公开透明化，定期在公共媒体公布资金使用总量、使用方向及取得成效，并严格存档。（4）增大教育、医疗资金投入：增建学校、医院及卫生所数量，配备必要硬件，同时在教育上针对不同人群开设从“扫盲班”、“基本农业技术普及班”到“专项农业科技培训班”的成人化教育和义务教育双结合培训，医疗上实行卫生人员培训上岗和定期技能培训，增加贫困县、村卫生员配备数量。

（三）因地制宜推进扶贫建设

在产业结构布置上，充分发挥比较优势。（1）一产从小范围入手，实现一乡一品农村特色经济。北疆贫困县可重点发展鲜食葡萄、瓜果业，南疆可重点发展杏、核桃、香梨、石榴、大枣等特色农业；东疆重点发展葡萄、大枣等产业。（2）二产大力发展劳动密集型产业，针对各地区的农牧产品类型，大力发展加工业。如和田玉加工厂，羊毛加工厂，毛毯加工厂等。提高产品质量，形成品牌效应和规模经济。（3）三产利用当地自然环境优势，如天然景观、特色矿物等，招商引资，发展服务业。

在医疗体系建设上，建立“地方病”大病医保和“流动卫生站”。针对八大典型地方病（碘缺乏、饮水型地方性氟中毒、砷中毒、结核病、大骨节病、克山病、鼠疫、布鲁氏菌病、皮肤性病、麻风病、包虫病、黑热病）实施重点监控并按高发区纳入该贫困县医保体系中；对极其偏远的贫困地区设立流动卫生站，由卫生员轮流值班走访。

在科技教育上，针对不同贫困地区教育水平开展不同程度的教育。在少数民族聚居区开展汉语教育，在文盲半文盲聚集区开展扫盲教育，在教育程度低地区重点普及义务教育和成人专项职业教育，在种植业为主地区开展专项农作物种植培训。

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