城乡教育财政支出：规模差距、原因剖析及对策建议

【摘 要】城乡教育财政支出差距是城乡教育发展差距产生的一个制度性要素，本文在分析城乡教育财政支出绝对规模差距、相对规模差距、结构差距基础之上，系统剖析城乡教育财政支出差距产生的制度性原因，并提出解决城乡教育财政支出差距的对策建议。

【关键词】城乡教育财政支出；城乡教育发展差距；基本公共服务均等化

教育财政支出是教育发展的根本性物质保障，没有教育财政支出的大规模存在，教育质量也不可能得到实质意义上的提高。由于我国二元化经济结构的存在和城乡教育理念上的差距，城乡教育财政投资规模有较大差异，我国城乡教育发展水平也因此参差不齐。为了从根本上认识和解决城乡教育财政支出差异问题，本文拟从城乡教育财支出的绝对规模和相对规模差异入手来深入剖析城乡教育财政支出问题。

一、城乡教育财政支出的差距表现

城乡教育财政支出差距可以从绝对规模差距和相对规模差距两个角度进行分析，绝对规模主要考察每年财政用于教育的支出规模，相对规模差距则用财政教育支出与城乡GDP或其他宏观指标的比值进行综合比较。

1.城乡教育财政支出绝对规模差距

考虑到城乡范围过于宽泛，本文的数据选取以中国统计年鉴和教育年鉴中有关普通初中、小学国家财政学教育经费规模作为统计分析对象进行综合考查。表1为普通小学和初中国家财政性教育经费规模，表2为农村地区普通小学和初中的国家财政性教育经费规模。

从表1和表2可以看出，农村普通小学和初中的国家财政性教育经费规模高于同期城镇小学和初中国家财政性教育经费规模。但我们不能忽略的事实是，中国农村地理位置较为特殊，农村教育所需要的基础设施投资规模远远超过同期城镇学校，加之农村地区人烟稀少，办学成本更高。因此，农村的财政性教育支出的规模可能会相对低于城镇学校。考虑到2010年以前有关初中、小学在校生人数统计资料缺失，我们引用2011年教育部、国家统计局、财政部《关于2011年全国教育经费执行情况统计公告》的相关数据来做进一步说明。全国普通小学的人均财政性经费支出为4966.04元，同期农村支出为3802.91元，前者是后者的1.31倍；全国普通初中的财政性经费支出为6541.86元，同期农村支出为4896.38元，前者是后者是1.33倍。这说明即便是现阶段国家在强调义务教育均等化，但事实却是农村的教育经费支出显著低于城镇，尤其是人均支出方面。

2.城乡教育财政支出相对规模差距

我国城乡二元经济结构是现阶段我国城乡经济发展的一个阶段性现象，有其深刻的经济、社会、历史背景，也对我国经济社会发展产生了深刻的影响，这种影响在教育领域里面的突出表现就是教育财政支出的差异。

二元经济结构的一个重要表现就是我国财政支出总水平和公共服务供给总量都显著高于农村地区。从表1和表2可以看出，即便是农村地区教育财政支出的规模可能会高于城镇，但考虑到城镇与农村财政支出总水平差异，城乡教育财政支出相对规模差异仍然是存在的。一般性的结论是城镇教育财政支出相对规模大于农村。

3.城乡教育财政支出结构区别

城镇地区经济发展水平相对较高，公共服务供给水平也随之较高，教育基础实施建设支出规模显著偏低，而在偏远的农村，学校的基础设备购置、师资力量培训、教学仪器采购等均需要大量的财政支出，直接挤占了相对有限的财政资源，使农村的教育财政支出结构与城镇支出结构发生较大偏离。城乡教育财政支出差异由此显现得更为明显。

二、城乡教育财政支出差距产生的原因剖析

1.根本性制约因素——经济发展水平差距

经济发展水平的差距显著导致城乡教育财力保障水平差距显著。一般情况下，城镇地区的经济发展水平高于农村地区，所以城镇地区当然有经济能力来扶持教育发展，而农村则没有相应的财力保障。根据国家统计局2013年1 月18 日公布的数据：2012 年我国城镇居民人均可支配收入24565 元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10：1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。因此城市地区有足够的资金发展基础教育， 而乡村地区只有在极其有限的资金下发展教育。并且在城区的居民收入普遍较高的情况下，所愿意花费在教育上的资金也比农村高出很多，不但是政府或者学校的可以提供较好的教育资源，居民本身也愿意花大价钱来为自己的孩子的教育做投资。

2013年城镇居民人均现金消费支出是180226元，在文教上的消费是22940元，大约占比是12.73%；而2013年农村居民人均现金消费支出是66255元，在文教上的消费是4860元，大约占比是7.34%。而农村居民在文教上的消费只不过占城镇居民消费的21.18%；差别之大，不是简单财政支出可以解决的问题。

2.制度安排上因素——财政支出惯性使然

我国预算编制方法采取增量预算制度，强调在既有财政支出结构基础上优化调整，内有财政支出惯性特征，这就从事实上承认了城乡教育财政支出差距有其制度上的合理性，承认了差距存在是由不合理财政支出制度所引致的。按此逻辑，财政支出惯性特征必然显现，城乡教育财政支出差距必然客观存在。

3.资金使用效率因素——财政支出绩效差异

农村地区覆盖面较高，导致农村地区的办学成本显著高于城镇地区。从上文的图中，初中小学的学校数分布情况我们可以清楚地了解到，乡镇的学校数量基本都是城区的学校数的2倍以上，因此除了人数多、地域广以外，学校数量的过多，也导致师资和支出经费的分散，无法集中高效的建设学校的硬件以及软件设施。这些因素都使得本身就缺少财政经费的支持下，资金使用效率难以提升，财政支出绩效更加低效。

4.智力资源流失严重——财政引导效应缺失

城乡经济发展水平的差异，使农村地区优质师资力量流失严重，与此同时，农村地区因创业条件艰苦，也无法吸引高素质、高水平的师资充实农村教师队伍。面对这种逆向流动，财政内置的引导效应现阶段无法有效发挥出来，任凭师资的单向流动。

三、缩小城乡教育财政支出差距的对策分析

基于上述现象描述和原因剖析，为缩小城乡教育财政支出差距，本文提出以下几个方面的政策建议：

1.积极增加农村教育财政支出规模

中国城乡二元经济结构特征对城乡二元化的教育机构与体制产生了重要影响，甚至在某种程度上成为后者产生的制度性原因和决定性因素。由于现阶段我国经济发展水平相对较低，国家财力相对有限，对农村教育的支持力度相对低下，导致农村教育的资金支持力度相对低于城市，致使农村师资力量、教育设备、管理水平等硬软件与城市学校有较大差距。鉴于此，我们建议在农村积极增加教育财政支出规模。在农村居民收入低，农村地区的教师工资低，农村学校经费少的现状之下，政府财政支出更应该积极增加对农村教育的支持和投入。在此同时，积极支持提高农村义务教育的统筹级次，将现阶段的县级或市级统筹提高至省级统筹，积极提高农村教育财政支出占整个建议财政支出的比例，提供农村教育财政支出的规模。

2.积极调整当前的财政支出结构

农村教育发展水平相对低下，其重要的原因是师资力量薄弱和教学设备相对落后，因此，当前的财政支出结构调整方向应该是将有限的农村教育财政资金逐步转向农村教育师资培训与教学设备改造方面。

在师资力量培训方面，我们主张在农村地区选取有一定发展前途、自身文化素质相对较高、有志愿在农村长期扎根的知识青年参加专业培训，使这些青年教师的综合素质、专业素养有显著提高。在教学设备改造方面，我们主张在现有财政资金规模基础上，有针对性地采购农村学校急用的教学设备，尤其是多媒体设备。

3.积极改革农村教育财政补贴政策

事实上，国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，农村义务教育学校正式员工绩效工资分为基础性和奖励性两部分。其中，基础性工资占70%，按月发放；30%的奖励性工资中，根据考核结果发放。众所周知，农村地区的生活环境相对较差，发展空间相对有限，生源质量相对较差，使更有的优质师资力量不愿意到农村地区从事教育，鉴于此，我们主张在现有工资制度保持不变的基础之上，对农村地区的教师实行转型转移支付制度，实行补偿性工资制度，增强农村教育的薪酬吸引力。

4.加大力度实施有效的税式支出计划

实施税式支出的根本目的在于降低政策优惠对象的税收负担。为扶持农村教育发展，对针对农村教育实施的专项捐赠、捐助，建议实行据实扣除制度，使捐助者、捐赠者的税收负担有质的降低，积极性有实质意义上的提高。当然，我们还需完善税收管理制度，使那些缺失发票的捐赠、捐助行为能够得到税法的支持。

5.适度推广农村集中教育模式

落实《农村义务教育经费保障机制》中的“健全农村中小学校舍维修改造长效机制。中央根据农村义务教育阶段中小学生在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，建立了校舍维修改造长效机制。”只有基础设施完善了，才能在此基础上集中生源教育。并在现实允许的情况下，进行农村学校合并，集中师资力量，对校车校舍的提供和安全保障措施上加大投资力度，保证集中教育模式下的安全问题。

首先，农村小学，针对小学生年龄小，父母外出打工或忙于农活，难以接送孩子上下学。因此可以合并临近村庄学校，并按照路程远近，安排校车。在偏远山区，无法安排校车，那么就应该合理安排住宿，并对食宿进行按规定以外的补贴，并要求指定学校的老师或者聘用工进行接送上下学。

其次，在初中部，一般孩子都比较成熟和能够自理，可以在合并学校的基础上，安排住宿并提供补贴。

参考文献：

[1]姜哲.浅谈“城乡教育差异的原因”[J].科技创业家，2013（12）

[2]贺晖.中国教育财政支出的绩效评价——基于公平的视角[J].经济与管理，2009（9）

作者简介：

张明义（1991—），男，福建漳州人，安徽财经大学201级财政学本科生。