公平性:高等教育财政资源配置的理性思考

摘要:随着我国高等教育财政的改革,公平已经成为改革的主要目标。然而,当前我国在高等教育财政资源配置方面存在的不公平现象十分突出,已经影响到我国高等教育的可持续发展。高等教育财政如何体现公平,它涉及高等教育资源的分配,教育法规的完善等一系列问题。促进公平就要求政府对高等教育财政资源进行有效配置和适时调整。

关键词:公平性 高等教育财政 资源配置

近年来,我国普通高等教育在公共资源配置过程中出现的不公平问题愈益引发人们的关注。目前,我国教育投入的总量不足和教育资源配置上的不公平,是两个同时并存的制度性问题。那么,如何解决?也成为了摆在人们面前的一道难题。在此,笔者从公平的角度对高等教育财政资源配置问题进行简要的阐述。

一、高等教育财政资源配置的问题

1.高等教育财政投入严重不足。自1999年以来,我国普通高等教育连续6年以年均27.22%的增长率迅速发展,特别是1999年和2000年,招生年增长率分别是46.17%和38.15%。同时,普通高等教育在校生规模迅速膨胀,连续6年以年均25.59%的增长率迅速扩大,2008年在校生规模达到2021.02万人,是1949年的174倍。可见,普通高等教育的扩招是超常的,而同时国家对普通高等教育的投入却没有保持同步增长。

从1993～2002年的10年间,各级政府预算内教育财政拨款只有5年高于财政经常性收入的增长,其他5年都低于财政经常性收入的增长。与此同时,普通高等教育预算内生均教育经费跨越式下降,2000年增长率是0.66%,2001、2002、2003、2004年是负增长,分别为-7.83%、-8.47%、-5.87%、-2.7%。

2.高等教育财政资源配置不公平现象十分突出。在高等教育公共财政投入不足的同时,更为严重的是,在公共财政投入上不公平现象也十分突出。主要表现就是少数重点高校专项拨款数额巨大,国家重点学校政策存在严重公平隐忧。从“十五”开始,国家开始对少数985工程学校投入大量资金,以北大、清华、复旦、交大为代表的一些院校在三年时间内就获取了18亿元巨额资金,而对其他绝大部分学校的投入却在锐减。

我国有限的公共高等教育资源集中在少数学校,使高等学校之间难以平等竞争。从统计数据来看,2001年中央部门高校生均教育经费支出为23500.23元,地方高校生均教育经费支出为12743.42元,中央部门普通高校生均教育经费支出是地方高校的1.84倍;占全国普通高等学校数92%、学生人数85%的地方高校获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费收入的57%。很多地方高等学校科研经费极少,而地方高等学校生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出分别仅为中央部属高等学校的49%和43%。地方高等学校经费的地区差异更大。部分地区普通高等学校生均经费太低,难以保证基本的教育质量与正常的教学秩序。全国重点学科、重点实验室、省部级以上的科研经费、科研成果基本上被“211工程”学校包揽。

不仅如此,同级财政下的高等学校获得公共高等教育投资资源配置也普遍存在着不公平现象。实际上,不但不同财政下的公共高等教育经费投入差别很大,即使同级财政体制下,不同学校获得的公共高等教育经费也存在着严重的不公平现象。同级财政往往只对其中1～2所学校进行巨额投入,校际之间的差别也十分严重,这严重违背了公共财政的公平性。

3.高校债务负担过重。目前,我国高校贷款负债运行的情况十分严重。据中国社会科学院发布的《2006年:中国社会形势分析与预测》显示,2005年以前,我国公办高校向银行贷款总额达1500亿～2000亿元。九三学社中央副主席邵鸿认为,高校债务实际上远远不止这个数目。邵鸿说,除去银行贷款,许多债务是通过工程建设方垫资和一些单位的投资,保守估计高校债务4000亿元。

高校负债运行的状况其根本缘由在于国家财政的投入不足。可以说,高校的贷款冲动是在1999年大学扩招开始的,自1999年,我国高校开始大幅扩招,虽然按照教育法的规定,中央和地方政府有责任保证公办高校教育经费的稳定来源,但是国家财政并没有为高校的扩招新投入相应的经费。扩招之后面临的新建校舍、新增设备等问题,很多高校在国家投入严重不足的情况下,只能被迫负债经营。

二、促进高等教育财政资源配置公平性的思考

1.制定和完善高等教育财政法规。教育财政的法制化建设至关重要,是教育财政改革措施和政策得以实行的法律保障。一方面,我们要完善《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》以及有关行政规章制度。另一方面,目前教育财政预算被随意更改的现象非常普遍,往往是某个首长的一句话就可以使某个项目上马或者下马,预算不仅没有约束力甚至还随着领导的意志而更改,预算实际上形同虚设。这种状况被称为“软预算约束现象”,该现象显然不符合公共财政的要求,更不符合市场经济的要求。要改进《教育预算执行条例》,提升高等教育预算和决算的层级,并对教育经费拨款方式和绩效评价体系等进行适时补充与完善。

2.科学界定中央和地方的投入责任。中央财政和地方财政的高等教育事权范围需要重新认定。高等教育具有很强的地方性事务的特征,它的受益范围也主要在特定区域范围,在此前提下,地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性。需要指出的是,尽管高等教育主要是地方性事务,但某些事务却又超出了地方性事务的范围,如地区差异的协调、教育公平保障等,应视为“全国性事务”由中央政府承担。即中央政府和地方政府的投入责任不应当根据学校行政隶属关系来划分,而应当根据高等教育事务的具体特征来划分,属于地方性事务的由地方财政承担,属于全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担。可以预计,未来高等教育财政投入责任分担将出现重心下移,地方政府将负担起高等教育财政投入的主要任务。为此,建立科学合理的转移支付,是中央财政不可推卸的职责。通过转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求,是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施,也是平衡公共教育资源分布的重要途径。

3.改革高等教育财政拨款方式。目前我国高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的分配方式,国家教育部直属高校和中央各部委所属高校的拨款由财政部划拨给国家教育部和其他各部委,再分别由他们分配给各高等学校,地方所属高校拨款由省级财政部门划拨。在当前国际范围内高等教育财政管理的新形势下,我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革。实行多政策参数的拨款公式,公式拨款方式是以体现学校特征(如学生规模和人员配置结构)的公式确定拨款数额的一种方式。其主要优点是采用固定公式,然后选取一些参数,就能决定拨款的数量,既减少了拨款中人为的因素,提高了拨款的效率,又能较好地反映出各类、各地区高校的实际成本,有侧重点地进行拨款。

此外,还要实行高等教育基金制和建立高等教育竞争机制等。

*本文为咸阳师范学院专项科研基金资助项目,项目编号:07XSYK233。