义务教育投入中的转移支付效应:省际数据的研究

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通过对2007年全国各省财政与教育截面数据的定量分析,发现转移支付与地方政府对教育的财政投入之间有着显著的负相关关系,各地获得的转移支付使政府自身财政对教育投入的努力程度下降。要改变这一状况,就要改革当前官员的晋升考核制度,完善公民对地方政府支出决策的参与机制。

[关键词]转移支付;义务教育投入;官员晋升机制;效应

[中图分类号]G52[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)12-0234-05

曾明(1972—),男,南昌大学公共管理学院副教授,博士,硕士生导师,主要研究方向为公共财政和地方政府治理;曹文华(1970—),男,南昌大学教务处副处长,副教授,主要研究方向为高等教育。(江西南昌330031)

本文系2009国家社科基金项目“地方政府公共支出偏好研究——财政转移支付的视角”(项目编号:09CZZ030)和2007年度中国发展研究基金会资助研究课题(2007基研字第 0018 号)的阶段性成果。

一、问题的提出

公共产品的支出职能一般是基于支出的受益范围在各级政府中进行配置,受益范围遍及全国的应该由中央政府为其提供资金,受益范围限于地方的公共产品和服务则由地方政府提供。[1](P454)义务教育作为一种公共产品,虽然对提高全体国民的素质有着重要的影响,具有较强的正外部效应,但它的主要和直接的受益范围仍然是地方,因而在很多国家,义务教育的投入主体大多是州和地方政府。在我国,义务教育的投入主要是靠地级市和县乡政府。就农村教育而言,从2001年开始,中国农村义务教育管理体制由以乡为主改为以县为主,全国教育事业费支出出现了由乡向县财政集中的趋势。教育事业费占县级财政支出比重由1995年17.66%提高到2002年的21.14%①。尽管近年来城市化水平不断提高,但由于农村人口众多,我国义务教育的主体仍然在农村。据统计,2007年,全国有普通小学320 061所,其中农村②302 526所,占总数的94.52% 。在校学生数105 640 027人,其中农村88 029 214人,占总数的83.33% 。普通初中学校59 109所,其中农村51 515所,占总数的87.15%。在校生人数57 208 992人,农村46 733 133人,占总数的81.68%。③在现阶段,义务教育经费支出在城市主要是由市辖区的区政府承担,在农村主要是由县级政府来承担。然而分税制以来,随着税收权力的上收以及支出需求的扩大,我国收入分权和支出分权呈现出迅速离散的状态,财政支出比财政收入变得分权得多。[2](P1062)我国基本上形成了收入上向中央集权和支出上向地方分权的财政体制,市、县两级财政收入占全国总的财政收入的比重严重偏低,地方财政支出大量依靠上级的转移支付④,尤其是在2005年农业税取消后,那些财政收入主要依靠乡镇农业税费的县级财政,就更加依靠上级的转移支付了。那么,对财政转移支付的依赖,会对地方政府的教育投入行为产生什么样的影响呢?我们将通过分析2007年全国省际截面数据,就此问题进行实证研究。

二、理论综述

从理论上来说,上级政府给予下级政府财政补助,首先是为了支持各地区维持均等化的基本公共服务,其次是为了改变后者的行为和偏好。下级政府的财政支出结构受政府偏好、公共产品价格和地方财政收入三个因素的制约。偏好决定了政府对各类公共物品提供的优先顺序。价格意味着公共产品提供所需的物质成本和机会成本。收入约束指政府在一定时期内掌握的财力总是有限的,受硬预算约束,无法做到按需提供公共产品。在收入约束、偏好和价格既定的情况下,下级政府的财政资源配置,往往体现出下级政府意志,表现出符合他们自己利益的最佳均衡状态。然而由于公共产品的外溢性,那些有正外部性的公共产品往往供给不足,而那些有负外部性的公共产品却会过度供给。经济增长是当前政府间竞争的核心指标,因而成为地方财政优先的投资重点。同时,我国地方官员晋升的政治竞争基本上是一种“零和博弈”,即一人的职务上升意味着减少了另一人的上升机会,而且这种升迁很大程度上取决于以经济绩效为主的政绩竞争,因而各地方政府往往会在地区竞争中采取竞争而不是合作的策略,[3](P38)对有正外部性的公共产品的提供不够热心,而更关注其他有助于产生政绩的项目,特别是那些能在短期内产生政绩的资源密集型工程,以此作为信号载体让上级了解到它的政绩。[4](P136)可是,在上级政府看来,这种配置方式并不是最优的,因为它没有考虑到全国性的公共利益。[5](P245)为弥补地方经济发展差距和偏好差异所造成的各地区基本公共服务(如义务教育)投入的差距,上级政府通过财政转移支付来实现公共服务的均等化便成为一种自然的选择。

但是,上级政府的财政转移支付资金未必都能实现预期目的。由于各地政府的偏好、财政收支状况不同,各地对转移支付资金的使用有不同的侧重。大量的实证研究表明,分税制以来的转移支付制度并没有起到缩小我国地区差距的目的。[6](P4)作为我国地方政府尤其是县乡政府提供的主要公共产品,义务教育是我国财政转移支付的主要对象之一。目前针对义务教育的转移支付项目主要有调整工资转移支付补助、农业税费改革中的中小学教师工资补助和不指定用途的转移支付,如税收返还、一般性转移支付等。这些转移支付对义务教育投入的影响主要有两种:一是收入效应。地方政府因财政转移支付增加了对义务教育的投入。二是“挤出效应”。地方政府将转移支付资金用于义务教育,而把本来应该用于教育的本级财政收入用于别处,从而使地方政府的义务教育支出变得更少而不是更多。假如教育在财政转移支付中不占重要地位,而且还要求地方政府为其他的转移支付项目提供配套资金,那么就会出现一个地方政府获得的转移支付越多,对教育的财政投入会越少的现象。对我国中部某省109个县的数据分析表明,农业税费改革后转移支付资金对县的义务教育支出产生了挤出效应。[7](P59)而张光在对浙江、湖北、陕西三省1999年的相关数据的实证研究中也有类似的发现,即转移支付资金显著地影响到了三省的县级财政教育支出。[8](P32)从美国的经验来看, 麦克马洪(McMahon)用美国各州1955-1956年的财政转移支付截面数据的研究发现,转移支付并没有影响到地方财政对教育的支出,但1946-1968年时间序列数据分析却显示出这种影响比较显著。[9](P151)皮道特(Pidot)用1963年美国81个大城市的数据分析得出:教育补助增加1美元,城市总的教育支出会增加32美分。[10](P183) 毕萧普(Bishop)对新英格兰地区6个州的1 400个市镇的研究也发现,在其中的5个州,州政府的转移支付对教育支出都有非常显著的影响,回归系数在0.39到0.8之间,相关性很小的那个州,是因为该州的转移支付占市、镇支出比重太小。[11](136)

那么,中国的地方政府对转移支付的依赖程度会如何影响到他们对教育投入的努力呢?各省地方财政对上级转移支付的不同依赖程度,对义务教育经费的投入是产生收入效应还是挤出效应?本文将根据全国省级政府的有关数据的分析,从经验层面来加以回答。

三、方法与数据

本文拟通过两组多元线性回归模型来回答上述问题。第一组模型主要考察在不控制转移支付变量的情况下,地方自有财政收入对义务教育经费的影响;第二组模型主要考察在引入人均转移支付这个变量后,转移支付对义务教育经费产生了什么影响,地方自有财政收入对义务教育经费的影响发生了什么变化。

模型的分析单位是省级行政单位。实际研究对象是省内的各级地方政府,包括地级市、县(县级市)、乡(镇)等,这可能会忽略了不同层级地方政府不同的经济发展水平、各省省以下的财政管理体制差异等一些重要信息,但由于当前中国各级政府的组织行为模式和晋升激励机制都非常相似,[12](P141)他们的政府行为有着很大的同构性,所以本文把它们作为一个整体来考虑。样本包括全国31个省、自治区、直辖市,不含港、澳、台地区。模型的因变量是各地方政府教育财政投入努力程度,用人均初中、小学教育经费与人均地方财政支出之比来表示。经费投入主要指预算内事业性经费拨款、教育附加拨款,不包括捐资、集资投入和其他的非财政性投入。这些经费占的比重越大,说明地方政府对教育的投入力度越大,地方政府教育投入的努力程度越高。有关教育经费的数据来源于教育部财务司和国家统计局社会和科技统计司编的《中国教育经费统计年鉴2008》。⑥

自变量主要包括:地方政府获得的人均转移支付,由各省人均本级财政支出减去人均本级财政收入之差除以总人口得出的。⑦人均地方财政收入,指全省不含转移支付的地方财政收入的人均水平,主要由各地的经济发展水平决定。⑧这几类变量的数据反映的是2007年的情况,均来自国家统计局编的《中国统计年鉴2008》。在校生数为各省普通初中和小学的在校生总和。⑨万人在校生数指每万人中拥有的初中和小学生人数。数据来自中国教育年鉴编辑部的《中国教育年鉴2008》,反映的也是2007年的情况。⑩

在两组模型中,在校生数和万人在校生数是作为控制变量引入模型的,分别表示各省义务教育需求的绝对规模和相对规模,反映出各省的教育负担。在其他条件相等的情况下,负担越大的地方政府对教育的投入应该越大,因此这两个变量的回归系数也应当为正。模型中的两个财政变量,即人均财政收入、人均财政转移支付,是用来检验财政转移支付对教育投入努力的影响的关键性变量。进入模型I的自变量为在校学生数、万人学生数和人均财政收入。模型Ⅱ除了这三个变量外,再引入人均财政转移支付。如果人均财政收入的回归系数在二个模型中均大于零,且在模型Ⅱ中大于模型I并通过显著性检验,则可断言转移支付起到了刺激地方政府增加教育财政投入的作用,产生了收入效应。如果人均财政收入的回归系数在模型Ⅱ中小于在模型I中的话,则意味着财政转移支付使地方财政本级收入中本来用于教育的资金部分腾出来用于其他目的,产生了挤出效应。

四、结果分析与讨论

为便于进行描述性统计,我们按照《中国经济年鉴》中我国经济区域划分的标准,把全国大陆地区的31个省分为东、中、西部三大地带。

(11)从表1可以看出,尽管生均教育财政支出各地差异很大,如2007年全国生均义务教育支出最多的上海达到了30 892.53元,最少的贵州只有3 731.05元,两者相差近10倍。但义务教育财政投入的努力程度差异不大,三个地带各省人均教育支出占人均财政支出的比重都在23-26%之间,中部和西部各省的平均比重基本一样。分地带来看,西部地区内部的差异最小(离散度只有18.54%)。这大致可以说明,在国家教育政策的约束下,我国各地政府无论贫富,都比较重视义务教育。由于经济发展水平不同,这三大地带间的人均地方财政支出差异非常大(人均财政收入的全国变异系数达到1.1095),所以,尽管它们的教育支出努力程度相差不大,但实际的教育投入仍然差异极大。反映地方经济发展水平的人均财政收入,东部地区要明显高于中、西部地区。就地区内的差异而言,东部地区的离散系数最大,主要是因为上海、广东等发达地区的人均财政收入比同处东部的河北、海南高了很多。而中部、西部地区的离散系数却较小,反映了这个地区的省际间经济发展水平差距较小。最后我们可以看到,各地带间的人均转移支付的差异也比较大,主要表现有二:一是中、西部地区的依赖度明显要高于东部地区,这与我国经济发展的地区差异现实是相吻合的。二是东、西部地区获得的人均转移支付的内部差异要比中部地区高得多。这可能与东部地区经济发展水平相差很大有关(人均财政收入的离散系数为55.17%)。而西部地区的离散系数比中部高,主要是因为西部各省所获得的转移支付差异非常大。如2007年,西藏、新疆、宁夏等民族自治区获得的人均转移支付分别为8 986.87元,2 431元和2 652.84元。而同处西部,经济落后的贵州却只有1 356.36元。但从人均财政转移支付的绝对值来看,西部地区的平均值要远高于中部和东部,中部也比东部要高,这说明在新农村建设以来,中央财政明显增加了对经济欠发达地区的转移支付力度,它的均等化作用得到了一定的显现。

从表2可以看到,表中所列的两个模型都有很好的拟和优度(R2)。模型Ⅰ中调整后的拟和优度为0.641,说明模型的自变量能够解释64.1%的因变量的变化;加入转移支付依赖度后的模型Ⅱ的拟和优度达到了0.806,显著地高于模型Ⅰ,说明转移支付因素确实是一个对地方政府教育财政投入构成独立影响的变量。从模型Ⅰ来看,万人在校生数和在校生总数与政府的教育投入的努力程度都呈现出正相关关系,并且分别通过了5%和1%的显著性检验,表明教育规模越大的省份,它的教育投入的努力程度也越高,而且义务教育的相对规模更强烈地影响到地方政府的教育财政努力,这与我们上文提出的假设是一致的。我们还发现,人均地方财政收入虽然与地方政府教育投入努力负相关,但它没有通过显著性检验,说明人均地方财政收入与地方政府的教育投入努力程度无关。也就是说,财政富裕的省份并不一定会比经济欠发达地区更重视教育投入。在不考虑转移支付的情况下,影响地方政府对义务教育财政投入努力的主要因素是当地义务教育的绝对规模与相对规模。

然而从模型II可以发现,当控制了转移支付因素后,这些状况发生了明显变化。首先,人均转移支付本身与地方政府教育投入的努力程度显著负相关,而且影响系数很大,标准化系数为-0.512,即人均地方财政转移支付提高1个标准差,教育投入的努力程度会减少0.512个标准差。这说明,如果一个地方政府对上级转移支付依赖越高,它就越没有动力通过自身的努力来增加教育投入。其次,原来有着显著影响的在校生规模没有通过显著性检验,而义务教育的相对规模仍正向影响了政府对教育财政投入的努力程度。这说明,在地方政府财力增强的情况下,义务教育体现出了一定的规模经济效应。相对规模越大的地方,政府越会努力增加教育投入。再次,人均地方财政收入在5%的水平上通过了显著性检验,而且仍然与地方政府的财政努力程度负相关。这说明如果地方政府财政越依赖上级的转移支付,它对教育投入的激励会越小,两个模型的标准化系数(模型Ⅰ为-0.172,模型Ⅱ为-0.281)也充分说明了这一点。也就是说,转移支付实际上对地方政府的教育投入产生了“挤出效应”。可能的原因有二:一是,虽然义务教育是地方政府应该提供的最基本公共服务,而且上级政府也有着“两基”达标的硬性规定,但这种达标毕竟只是一种基本条件的达标。在满足了这些基本条件后,地方政府缺乏进一步加大投入的激励,因此,财政收入越高的地方,义务教育投入会越大,但到了一定程度后,地方政府的义务教育投入的努力程度会下降;二是,目前地区间竞争的主要领域仍然是经济发展,地方政府官员主要还得靠经济建设成就或其他能够短期出政绩的项目来获得升迁。但义务教育只具有基础性的作用,短期内很难出政绩,而且其效益外溢性很强,因此在预算收入既定的情况下,地方政府更偏向于将增加的财政收入投入到其他领域,如基础设施建设、经济发展。

五、结论

通过对2007年我国大陆地区各省义务教育投入努力程度的截面数据分析,我们可以在全国意义上总结出:1、在没有转移支付因素的影响下,地方政府会千方百计地完成必需的教育投入。这些基本的投入与一个地方的经济发展水平和地方财政收入状况关系不太大,只与这个地方的义务教育规模有关;2、转移支付与地方政府的教育投入努力程度显著负相关。越依赖财政转移支付的地方政府,越会降低自身增加教育投入的努力程度;3、增加的转移支付资金,很大程度上减少了地方财政对义务教育的投入,产生了挤出效应。

这种现象的产生可能与当前“激励不相容”的地方官员晋升制度有关。理性官员的行为激励主要来自两个方面:一是追求预算收入最大化[13](P27),即尽可能增加本级财政的预算收入。义务教育是典型的不能立即产生财政收入的公共产品。因而在满足上级政府规定的“两基”达标等要求后,地方政府会将尽可能多的资金投入到经济建设领域去,以获得更多的财政收入。二是追求“职位晋升”。目前影响我国官员晋升的一个重要因素就是“政绩”。[14](P29)要想在较短任职时间内出政绩,具有长期效益特点的义务教育自然不在官员的财政投入偏好序列中,他们会考虑那些能够迅速出“亮点”的项目,如基础设施建设、城市市容改造,或者是更能够显示“官声”的公共产品,如社会保障制度建设等。因此,在预算收入有限的约束条件下,如果转移支付资金能够弥补义务教育投入的不足,那么,多出来的本级财政收入自然会被挤出。

因此,为增加义务教育的投入,仅靠规定“两基”达标等要求,或者增加教育的转移支付都是不够的。更重要的应该是建立一种对地方官员的激励机制,使其有动力去努力提高义务教育的投入,提高教育支出占地方财政总支出的比重。而这种激励的产生,需要通过扩大当地居民的参与来实现,因为居民对教育需求的偏好明显地要大于官员对教育需求的偏好。[15](P18)

注释:

①数据是根据《地方财政统计资料》(1995、2002,中国财政经济出版社)整理得出。②本文所说的农村含县城及小城镇。③数据全部来自国家统计局《中国统计年鉴2008》,其中比重数是笔者计算得出。④财政部2002 年的统计表明,在中国2860 多个县中,其财政赤字县比例高达73% ,赤字占县级财政支出总量的77%。参见秦大军等的《数千亿县乡财政赤字成中国新农村建设绊脚石》.http :PPnews .xinhuanet. comPmiscP2006 -03P04Pcont ent-4255625.htm.⑤“挤出效应”( crowd-ing- out effect) , 原本是财政学的一个概念, 作为财政支出的乘数效应的对立面被提出来。我们这里用"挤出效应"指由于上级财政转移支付的增加, 挤出了县级财政用于农村义务教育的经费。⑥如无特别说明,本文表格中的数据均来源于正文中所列的官方统计资料。⑦学术界通常用这种方法来估算一个地方所获得的转移支付资金额。⑧根据《中国统计年鉴2008》的数据计算,各省2007年人均GDP与人均财政收入显著正相关,而且相关系数达到了0.945。⑨我国实行的是九年制的义务教育,高中及以上是非义务教育。⑩本文对这些数据进行了相关性检验,发现所有的Pearson系数都没有超过0.7(显示变量间有多重共线性的经验值),说明自变量间没有多重共线性问题。(11)东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省(市);中部是指黑龙江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽、内蒙古等9省(区);西部指新疆、青海、宁夏、甘肃、西藏、云南、贵州、四川、重庆、广西陕西等11个省(市、区)。

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