浅谈农村义务教育发展的思路和对策

摘 要：我国现行的农村义务教育管理体制尽管不断变革，然而在实际运作中仍存在着诸多的问题。为了迎接充满各种机遇和挑战的新世纪。我国农村义务教育管理体制仍需改革弊端，不断完善。探寻农村义务教育管理体制改革的思路和对策，可以促进农村义务教育发展。

关键词：农村义务教育；管理体制；均衡发展；校长负责制

【中图分类号】G4

所谓教育管理体制是指要解决国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的根本制度问题，围绕这个问题涉及到领导权力分配、机构设置等事务。笔者认为，教育管理体制应包括两个层次，宏观上的教育行政体制和微观上的学校内部管理体制。分析农村义务教育管理体制应从这两方面着手。

一、当前农村义务教育管理体制的现状及存在的问题

宏观层面。从宏观层面看，农村义务教育管理体制是“在国务院领导下，由各地负责，分级管理，以县为主”。改变了国家包揽办学、过度集权的体制，给地方以更大的灵活性和自主权。在教育财政方面，农村义务教育实行以县为主按照国家统一规定标准发放教师工资，学校经费除向学生征收学杂费外，其余的也由县乡统筹预算。但在现实中的问题表现在：

第一，“以县为主”落实中的部门责权利难协调。主要表现在：地方政府的思想不一致，认识不到位，县级领导认为会加重负担，乡级领导认为是一种解脱；县级教育行政部门的职能难以落实，校长和教师的管理职能有的归口在组织部门，有的在人事部门，这种多头管理、管人和管事脱节的情况严重阻碍着农村义务教育的发展；政府责任不清，管理空档，原来由乡镇管理的学校由于体制的变化乡镇不可能再管理，而县没有及时接管，造成管理上的空档，使一些项目和工程无法继续开展。

第二，教育经费的不均衡性。由于历史的、现实的原因造成的经济发展不平衡，制约着教育投资的不均衡，造成教育发展的显著差距。这种差异主要表现在：城乡差异，即农村义务教育与城市整体的差异；地区差异，即在农村不同地区间的差异；家庭经济状况不同而造成的教育机会不公等方面的差异。随着教育财政预算以县为主政策的实施，这些强弱群体的差距成了制约我国义务教育均衡发展的“瓶颈”。

微观层面。从学校层面看，校长负责制是我国中小学的主要管理体制。它是由校长、学校党组织和教职工代表大会共同组成的“三位一体”结构，其中，校长对学校的工作有决策权和指挥权；学校党组织对学校行政工作进行监督，并保证学校的办学方向；教职工代表大會对学校工作进行民主管理和民主监督。但是校长负责制在实际运行中的问题也不容忽视。

第一，校长自主权的“外控”。尽管义务教育的权责不断下移，但整体而言，地方和基层学校行政部门对学校的科层化和集权化管理没有得到根本改变，校长负责制并未使学校从根本上摆脱外控的管理模式。犹如一研究者所云：“我国长期中央集权教育行政体制和计划经济模式形成了学校和政府之间的‘婆媳关系’，学校只是被动接受教育行政部门的指挥，不能依法自主办学”。

第二，校长对下权利的扩张和难监督。校长负责制的实施客观上凸现了校长的地位，但由于农村环境的相对闭塞，使许多期望全放在校长身上，加重了校长的工作负担，也易引起校长的独断专行，难以听到异音和建议。同时，农村环境中的法制和民主观念淡薄，对“官”的敬畏感，使学校民主监督机制难以健康开展。

二、农村义务教育管理体制改革的目标定位

结合农村义务教育管理体制的现状和新世纪带来的冲击，未来农村义务教育改革的目标在于：

不断完善“以县为主”的教育管理体制，缩短城乡地区之间的差别，促进义务教育均衡发展。教育的均衡发展是通过法律、法规确保公民以同等的受教育权利和义务，提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。

三、义务教育管理体制改革的设想

宏观层面。第一，加大舆论宣传，采取政策倾斜。在教育资源还未达到极大丰富的时候，承认地区间的差异并不代表无视落后地区的发展。东西部地区及城乡之间有一定的差异是正常的，某种程度上便于落后地区的学习借鉴。但是差距一旦超过了一定限度，便会产生诸多问题，特别是在均衡发展被视为社会进步标志之一的新世纪更值得重视。所以，国家应该对那些由于历史、地域、自然资源贫乏等原因造成的落后地区采取相应的扶持和补助措施。

首先，国家在经济上给予扶持。其次，国家应倡导高等教育对农村义务教育给予帮助合作。要他们为义务教育的发展和管理体制的变革提供先进的思想、知识和技能，改变贫困地区教育观念滞后、教育手段落后的困境。

最后，国家应鼓励社会给农村义务教育提供信息宣传和物质赞助，利用政策导向让农村义务教育走向开放的空间，让外界了解农村义务教育的现状，从而群策群力，为农村义务教育的发展和改革献言献计。

第二，完善多种经费管理渠道。总体上看，投入机制不健全，投入不足，经费困难一直是影响农村义务教育全面发展的制约因素。为此，除了国家拨款和补助外，首先，政府部门应该制定强有力的义务教育财政转移支付政策，满足农村地区和弱势群体就学儿童的义务教育权利；其次，鼓励社会、企业、团体及个人投资助学，同时改变农村学校的办学模式，采取国有民办、民办公助、私立学校等多种形式，减轻公立学校的经费负担；最后，鼓励义务教育学校自力更生，利用节假日和当地的地理资源优势，采取勤工俭学、学校创收获得部分经费。

微观层面。第一，实施校长培训，完善领导素质。一所学校中，校长是学校发展的灵魂，直接影响着学校的办学行为和发展方向。校长的办学思想、管理水平、领导方式甚至校长的个性特征都有可能成为学校体制改革的动力或阻力。我们在为校长呼唤管理和决策自主权的同时，也呼唤校长具有先进的办学理念和管理思想，如切合本校特点的校本管理，管理中的以人为本，管理行为的法制意识和依法治校等都是新世纪校长亟待掌握的理念，所以，要重视对校长的培训。依法对中小学校长进行培训管理是当今世界的一种潮流和趋势，是教育民主的表现，更是农村义务教育管理体制改革的动力和基础。

第二，完善民主管理和民主监督。无数事实表明，一切权力都需要监督，否则容易导致独断专行甚至腐败，把希望寄托在自律上是靠不住的，校长的权利也应当有监督。而民主参与正是人的一种需求，也是管理从刚性管理向柔性管理发展的趋势。

我国农村义务教育管理体制存在的弊端是我国长期计划经济体制和人们思想中形成的官本思想的产物。探析农村义务教育管理体制的变革，应该全面分析，并参照其历史演进和当前的形势变化，全面思考，合理定位，找寻适合农村义务教育的管理体制.