中美公共财政资助民办（私立）高校的比较制度分析

[摘要]通过对中美公共财政资助私立高校的比较制度分析可以发现，美国政府为私立高校提供了形式多样的财政资助和强有力的制度保障。我国民办高校公共财政资助的形式比较单一，而且缺乏完善的制度保障。我国可以借鉴美国的相关经验，进一步完善公共财政扶持民办高校的相关法律，探索建立民办高校分类管理制度，建立各级政府财政分担机制，对不同类型的民办高校采取多层次、多类型的资助。

[关键词]中国 美国 财政资助 私立高校

[作者简介]贾建国（1978- ），男，山西交城人，深圳市教育科学研究院，副研究员，博士，研究方向为教育政策与制度、民办教育。（广东 深圳 518001）

[基金项目]本文系广东省教育科研“十二五”规划2011年度研究项目“深圳市民办学校分类管理制度研究——制度变迁理论的视角”的阶段性研究成果。（项目编号：2011TJK385，项目主持人：贾建国）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）23-0020-03

在美国，私立高校与公立高校都可以平等地获得政府的财政支持。从一定意义上讲，正是由于政府财政资助的存在，才促进了美国私立高等教育的持续、健康发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。因此，分析比较中美两国公共财政资助私立高等教育的制度体系，对于我国借鉴美国的相关先进经验，完善公共财政资助民办高校的相关制度有着重要的意义。

一、中美公共财政资助私立高校的形式比较

（一）财政直接资助方式的比较

目前，我国公共财政对于民办高校的直接资助是一种非常规性资助，多数情况下只会对民办高校的某些专项项目略微倾斜，这意味着绝大部分民办高校都无法获得政府的财政资助。2003年，国家教育发展研究中心教育部社会力量办公室的调查显示，民办高校主要的经费来源是学杂费，占全部收入的近80%，而政府资助仅占5.4%。同时，我国政府尚未建立起完善的民办高校学生奖、助学金体系，多数民办高校难以申请到足额的国家助学贷款和奖助学金。2007年，我国政府才开始对民办高校的学生进行资助，将民办院校学生纳入中央财政补助范围。教育部、财政部印发的《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》《普通本科高校和高等职业学校国家助学金管理暂行办法》《普通本科高校、高等职业学校国家奖学金管理暂行办法》，虽然涵盖了民办高校，但并没有完全得到落实。

与我国相比，美国政府直接资助私立高校具有连续性，而且资助额度也比较大。一方面，美国政府主要通过与私立院校签订服务合同、对私立院校设施建设的资助，以及提供科研经费等直接向私立院校提供资助。有数据显示，私立大学可以从联邦政府资助项目中获得近40%的份额，其中麻省理工大学获得的生均研究资助是13500美元，每年有70%以上的科研经费来自联邦政府；霍布金斯大学获得生均研究资助21900美元。另一方面，美国无论公立还是私立高校的学生，都可以获得政府的财政资助。美国政府为优秀学生、有特殊专长者和取得科研成果者设立奖学金。同时，美国联邦政府还提供学生贷款，主要有联邦斯太佛德贷款（Stafford Loan）和联邦珀肯斯贷款（Perkins Loan）。据《今日美国》2009年的报道，得到联邦佩尔奖学金（Pell Grant）最多的5所院校均为营利性私立高校，它们共获得了10亿美元的资助。

（二）财政间接资助方式的比较

中国和美国政府对民办（私立）高校进行间接资助的方式都主要通过税收杠杆进行，但在具体政策及其实施上存在较大的差异。

我国政府制定了一些税收优惠政策，以促进民办高等教育的发展。《民办教育促进法实施条例》规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”《财政部 国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税；对学校取得的财政拨款，从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入，不征收企业所得税。”但是，目前我国还未出台与《民办教育促进法》相配套的税收政策，而且不同部门之间的规定也还存在相互冲突的地方。同时，地方政府对国家有关税收法律法规的理解不尽相同，对民办学校的税收做法也不尽一致，使得一些税收优惠政策在实践中很难执行。

在美国，政府对营利性和非营利性私立高校实行不同的税收政策，只有非营利性的私立高校才能获得政府的税收优惠。美国联邦政府规定：“关于‘以宗教、慈善、教育为目的而组织、开办的，其纯收入不归个人所有的，更不把大部分活动用于宣传……或其他企图……或影响法律、不以学校名义代表任何准备谋取政府官职候选人利益的’私立高校也可获得免税。”目前，美国高等教育税收优惠政策主要有对慈善捐赠的所得税减扣，对个人获得的奖学金、社会安全补助金和退伍军人补助金免除税收，向学生提供额外的个人免税，免除非营利性院校的财产税，新《纳税人救助法》对终身学习、教育储蓄、学生贷款等提供税收优惠。各州对私立高校也不同程度地实行了一些税收优待政策，如密执安州免除州内大学的汽油税和销售税，南卡罗来纳州允许私立大学开展房地产业务并给予税收优惠。

二、中美公共财政资助私立高校的法律制度比较

为促进民办高等教育发展，我国政府颁布了一些法律法规，如1993年的《民办高等学校设置暂行规定》、1997年的《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、2003年的《民办教育促进法》及其实施条例等，对民办高校的法律地位、扶持与奖励等作出了规定。如《民办教育促进法》第45条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助等措施对民办学校予以支持。”《民办教育促进法实施条例》第41条也明确规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”上述条文虽然明确了政府支持的资金渠道，但对于政府的资助责任都使用了“可以”的授权性规范，缺乏“应当”的义务性规范，而且对于向民办高校资助的方式、比例以及各级政府间的责任分工等也不明确。这就导致在实际操作中，不同政府层级间的相互推诿和随意性，最终对于民办高校的资助也就自然减免，难以作为责任分担了。

相比之下，美国政府对私立高校财政资助的立法具有系统性、前瞻性和可操作性，从而保证了私立高校可以平等地享受政府资助。历史上，美国政府出台了一系列资助私立高等教育发展的法律条款。1819年，“达特茅斯学院案”明确了“私立大学的存在与发展同样是符合美国社会的公共利益的”，由此开始，美国历史性地确立了私立大学的法律地位。1862年颁布的《莫雷尔法案》对公、私立院校一视同仁，使得私立大学下属的农业和工程学院同样获得了联邦政府赠予的土地。1890年，第二个《莫雷尔法案》通过后，有6个州把赠地资金用在已有的私立学院实施农业和机械教育计划上。1958年，《国防教育法》规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设新的数学、外语等课程并资助科研。1963年的《高等教育设施法》规定向公、私立非营利性大学提供联邦补助金和贷款，以促进自然科学、数学、外语的教学研究和图书馆建设。1965年通过的《高等教育法》规定联邦政府要向公、私立高等学校提供长期资助。1972年，《高等教育法》修订案则规定由联邦政府向包括私立大学在内的所有高校提供不带任何条件的资助。

三、中美公共财政资助私立高校的管理制度比较

目前，我国的法律法规没有对民办学校进行营利性和非营利性分类管理，相应地政府财政资助不加区分地对所有民办学校实行同样的优惠政策。在实践中，由于没有实行民办学校分类资助，使得投资办学特别是回报率很高的民办高校（许多民办学校虽然宣称他们不要求取得回报，但实际上可以通过财务漏洞等多种方式变相取得高额回报），与那些真正不要任何回报的捐资型民办高校享受同样的财政资助（特别是税收优惠政策），这不仅没有起到提倡和鼓励社会资本捐资办学的作用，而且严重挫伤了举办者的积极性，同时也滋长了一些民办高校在“套取”国家税收优惠政策方面的机会主义行为。

与我国不同，美国政府不仅通过分类管理落实对私立高校的管理权，而且通过分类管理对营利性和非营利性私立高校进行分类资助。一方面，美国政府对非营利性私立院校实行免税制度，而营利性院校则需要纳税。非营利性私立高校可以享受多种税收优惠，主要包括免除联邦所得税，免除州、县、市财产税，向免税学校等机构捐献的组织和个人捐出的资金免除联邦所得税，同时还会得到政府的税金补助。相比之下，营利性院校非但得不到税金补贴，相反还必须缴纳所得税和财产税等，必须预留出税前收入的40%用于缴纳税款。另一方面，营利性与非营利性私立高校学生一样可以获得政府的补助和贷款。联邦政府在依法向接受高等教育的学生提供资助的过程中，把营利性高校也纳入支持范围，学生可直接向华盛顿申请或通过州向学生资助部门申请。

四、中美公共财政资助私立高校的经费分担机制比较

总体来看，目前我国政府对民办高校的财政资助取决于政府及其官员的意志，随意性较大，既缺乏资助标准，也缺乏相应的资助制度保障。一是从经费来源来看，由于我国民办高校是地方性高校，中央政府能给民办高校提供的资助极少，只能依靠地方政府给予资助。地方政府由于经济实力及对民办教育的态度等不尽相同，所以民办高校得到的资助非常微弱且各地不均衡。二是从资助对象来看，我国大部分“纯”民办高校大多得不到政府的资助，政府只对一些特殊性质的民办高校，如由公办高校转制的、民办公助性质的民办高校给予一定的专项补助。三是从资助形式来看，公共财政资助民办高校的形式比较单一，多数只会资助民办院校的某些特定项目，经费额度也比较小，与公办高校所获得的资助不可同日而语。

相比较而言，美国政府对私立高校的资助由联邦、州、地方三级政府分担，而且职责明晰，可以有效保障相关资助政策的落实。一方面，联邦政府经费资助由拨款、贷款与合同款、研究与发展中心的资助三部分组成，并建立各种助学金计划。联邦政府教育部主要向高校和学生提供资助以及少量的科研资助，其他部门主要对高校的科研开发项目进行资助。联邦政府高等教育拨款主要用于设立和管理奖学金、助学金和贷学金，对贫困学生和少数民族学生进行资助。同时，设立专门资助项目，鼓励各州对州内高等院校进行改革创新，对少数研究型大学提供科研经费。另一方面，各地方政府的资助包括拨款、贷款与合同款两部分。州政府的拨款主要投向公立高校，对私立高校的拨款比较少。但是，州政府的贷款与合同款则相对均衡地分配给公、私立高校。州政府给私立大学的经费主要是学生的助学金和奖学金，20世纪60年代后，州政府资助私立大学的经费数额增多，用途扩大。

五、比较的结论与启示

通过中美公共财政资助民办（私立）高校的比较制度分析可以发现，美国私立高校与公立高校可以平等地获得公共财政的资助，而且有着强有力的教育立法予以保障。同时，营利性和非营利性私立高校分类管理制度，以及各级政府间的经费分担机制，使得各项资助政策可以得到切实的贯彻执行。相比较而言，由于缺乏完善的教育立法保障，我国民办高校与公办高校实际上并不能平等地享受公共财政的资助。同时，由于缺乏民办学校分类管理制度和政府经费分担机制的支撑，公共财政资助政策无法真正得到落实。为此，结合美国公共财政资助私立高校的成功经验和我国的具体国情，从以下四个方面谈几点启示：

（一）健全公共财政资助民办高校的法律制度

第一，中央政府应该进一步健全公共财政资助民办高校发展的专门法规，如制定《民办高等教育财政资助法》，明确规定中央和地方各级政府对民办高校进行资助的义务和责任，保障民办高校及其师生获得政府资助的权利。中央政府可以适时出台《民办学校资产归属与管理条例》等专门法规，提高相关法律法规在实践中推行的可操作性，切实贯彻执行政府对于民办高校的资助政策。同时，地方政府应加快民办高校公共财政资助的地方性立法进程，使立法更具可行性和可操作性。第二，各级政府应该加快民办高校教师工资待遇、社会保障等方面的教育立法，使民办高校教师可以平等地享受公共财政的资助。同时，政府应该健全助学金、奖学金、助学贷款等方面的法律法规，增加各项资助的数量和范围。例如，政府可以通过贴息或提供担保等方式，加大对民办高校学生贷款的支持等。

（二）探索建立民办高校分类管理制度

我国可以借鉴美国的做法，对不同类型的学校进行分类管理，实施不同的财政资助。2010年底，国务院办公厅发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，要求上海、浙江、深圳等地探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法，这为分类管理、分类资助制度的建立迈出了坚实的一步。试点地区可以结合我国民办高等教育的实际，研究制定促进民办教育发展的地方性条例，在新的制度架构内解决民办学校分类管理、分类资助问题。具体来讲，结合当前我国民办高校投资者、举办者对于产权和合理回报的诉求情况，可以将民办高校分为非营利性（包括捐资型、出资型）民办高校和营利性（投资型）民办高校。其中，捐资型民办高校的举办者不要求取得回报和保留产权；出资型民办高校的举办者不要求取得回报，但要求保留原始投入的所有权；投资型民办高校的举办者要求取得回报和保留产权。在此基础上，针对不同类型的民办高校采取不同的财政资助政策。原则上，对营利性民办高校不给予税收优惠，但应该为其在校生提供贷款和奖、助学金。对非营利性（包括捐资型和出资型）民办高校应给予相应的税收优惠和财政资助，但在具体的额度和措施上既要体现公平性，又要体现差异性，适当考虑不同类型、层次的民办高校在办学资源和成本消耗等方面的差别。

（三）构建各级政府财政资助分担机制

政府公共财政资助民办高等教育的责任要充分考虑地区间经济社会发展和民办高校发展状况的差异，做到统筹兼顾。一方面，中央政府应该实施宏观调控，担负起平衡各地民办高等教育发展的职责。通过理顺政府间财政体制，妥善解决上下级政府之间在资助民办高等教育方面的职责分工，保护和发挥下级政府的积极性。在财政资助形式上，中央政府可以通过助学金、奖学金制度对所有民办高校学生进行资助，还可以通过设立民办高校科研基金，鼓励那些想搞科研、提升办学水平的民办高校申请等。另一方面，我国民办高校主要是为地方服务，因此在资助方面地方政府应该担负起主要责任。为此，我国应建立“以地方政府为主”的民办高等教育公共财政资助制度，以制度的形式确立公共财政资助的政府管理主体和责任划分，保障民办高等教育的财政资助经费来源。

（四）建立多样化的公共财政资助方式

结合我国的国情，我们可以采取“间接性资助为主，直接性资助为辅”的财政资助方式。第一，在间接性资助方面，我国应尽快出台与《民办教育促进法》相配套的税收政策，落实相关的减免税收、发放低息贷款等政策，并且要对税收优惠政策作出明确详细的规定。同时，各级政府应该彻底清除现有法律法规中有关民办学校税收政策方面相互冲突的规定，清理各种不合理的税收政策和制度。此外，政府还应该进一步改革捐赠制度，适当开放并扩大社会向民办高校捐赠的额度，加大对企业等捐资办学行为进行税收减免的力度和范围，吸纳更多的民间资金投入民办高校。第二，直接性资助方面，各级政府应该进一步落实相关措施。一是针对学校，应该优先重点考虑一些发展态势好、教育质量较高的民办高校，资助的内容应以学校的教改和科研为主。如政府可以通过一定的财政拨款，直接支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设。二是针对教师，政府可以提供工资补助、福利补助等，落实公办、民办学校教师同等待遇等。三是针对学生，政府应切实落实国家奖学金、助学金、困难补助和助学贷款等。

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