亚洲四国公立高校“转制”实践述评

摘要：本文介绍了新加坡、日本、韩国和印度四个亚洲国家实施高等教育民营化过程中的公立高校“转制”改革实践。虽然各国在理论上或字面上使用的是不同的概念，改革实践也是形态各异。但在不同的改革背景下，这些国家高等教育民营化和公立高校“转制”也存在着一些共同的特点。

关键词：新加坡；日本；韩国；印度；公立高校转制

20世纪80年代以来，公立高校“转制”已成为全球教育民营化浪潮中的一个极其重要的变革。所谓公立高校“转制”，主要是指用高等教育民营化理念，对部分公立高校着重于投资体制和管理体制等运行机制乃至学校所有制进行转变，以丰富公立高校办学形式，提高公立高校的办学效率和质量，形成公立高校与民办高校良性竞争的基本格局。转制高校“转”的关键在于运行机制，这主要包括以下两方面：一是管理机制，即学校在内部管理、经费使用、教育教学组织、人事分配等方面拥有更大的自主权，真正成为面向社会自主办学的法人实体，从而能调动学校和社会的办学积极性，提高办学质量；二是经费筹措机制，即通过教育资源的重组，转变投资体制，从原来较为单一的政府教育财政投资转变为更加多元的多渠道投资。公立高校转制涉及产权制度变革、管理体制变革和经费筹措体制变革，最终体现为办学主体多元化、市场化管理的引入、经费筹措渠道多元化等。近年来，在世界教育民营化浪潮的席卷下，公立高校转制改革越来越受到教育研究者和政府决策层的重视。而在实践层面，国内已有多所公立高校进行了形式各异的转制改革。为了进一步对此问题展开讨论，本文选取了文化和社会背景与我国比较接近的四个亚洲国家公立高校转制改革的实践予以介绍，希望能对我国高等教育改革提供参考。

一、新加坡国立大学自治和企业化改革实践

新加坡现有四所大学——新加坡国立大学(1905年建立)、南洋理工大学(1981年建立)、新加坡管理大学(2000年建立)和新跃大学(2005年由原新加坡管理学院升格为大学)，其中新加坡国立大学和南洋理工大学是由政府全资投入的法人机构，而新加坡管理大学则是由政府部分资助的非营利私立教育机构。新跃大学是由非营利机构举办的私立非营利教育机构。进入21世纪以来，为继续保持大学的竞争优势，积极应对全球高等教育发展所面临的机遇和挑战，新加坡政府在广泛调研和论证的基础上，决定从2006年4月起，对两所政府资助的大学——新加坡国立大学和南洋理工大学全面实施自治和企业化改革。这实际上就是对这两所高校进行公立高校“转制”改革。

(一)新加坡国立大学和南洋理工大学实施“转制”的动因

新加坡政府之所以要对这两所国立大学进行改革，究其原因，主要在于以下两个方面：

一是来源于教育经费投入的压力。长期以来，新加坡政府十分重视教育，投入巨资发展教育。但是，伴随高等教育的快速发展和科学技术的日新月异，越来越多的高等教育经费投入使政府不堪重负。另外，在新加坡，高等教育应由受教育者负担部分甚至全部费用的观念逐步被政府和越来越多的民众所接受。而且由于政府长期以来投入巨资举办高等教育，新加坡国立大学和南洋理工大学办学水平已处于世界先进行列。资料显示，这两所大学均已进人世界50强，有着良好的办学质量和声誉，已具备强大的经费筹措能力。

二是现行管理体制在一定程度上束缚了学校的进一步发展，为了增强国际竞争力，学校需要拥有更多的自主权。虽然从宏观的体制层面来看，这两所大学已经具有相当大的自主权，但目前大学的长期发展规划、招生和特殊人员的招聘等仍然受到政府较多的制约，不利于学校迅速应对经济社会的快速变化。另外，从微观的内部管理层面来看，长期以来，这两所学校作为法定机构，经费几乎全部由政府负担，导致学校在内部管理体制改革方面成效并不明显，学校的工作人员和学生都将学校的未来和发展寄望于政府，缺乏主人公意识和创新精神。面对世界高等教育的激烈竞争，学校管理层早就有意向对内部管理体制进行较大幅度的改革。

(二)两所公立大学实施“转制”改革的主要内容

第一，改革的核心内容是改变新加坡国立大学和南洋理工大学目前的法定机构(Statutory board)地位，使其成为有担保的企业型非营利有限公司，地位与非营利私立教育(如新加坡管理大学)相似。两所大学变革为企业化大学后，对法定机构的有关规定和限制就不再适用于它们，政府将从过去的经费提供者变为主要投资者，而大学将会拥有更大的行政和财政的自主权，相对自由地探索不同的发展方式。这两所大学的企业化改革向社会发出一个重要的信息。那就是大学不再属于政府，而是属于利益相关者，诸如政府、教职员工、学生、校友、捐助者和关注者等等。

第二，改革政府对这两所大学的拨款制度。首先，教育部对大学拨款将依据其毕业生数量而不是招生数量进行。在此框架下，大学自己决定招生数量、学生转学、最长学习期限等，并确保学生的质量。为激励“成本一效益”原则的贯彻，各专业将依据毕业生数量拨发日常经费，不同专业根据其成本所占权重按不同的标准计算。其次，改革政府对这两所大学的科研资助拨款。在科研资金有限的情况下，教育部科研资助体系将注重绩效驱动，确保资金的价值转换，注重科研成果的质量而非数量。最后，学生学费收取的改革。一方面，大学将对不同的课程采取不同的收费标准，学生学习成本比较高的课程需支付较多的费用；另一方面，伴随高等教育成本的不断增加，政府将继续确保新加坡公民和永久居民能够负担教育开支。

第三，政府与这两所大学签定一系列协议，确保大学“转制”后的发展符合国家的发展目标。由于大学“转制”后将拥有更多的自主权，为确保政府的拨款能够合理使用，确保大学的发展符合国家的发展目标。教育部将与这两所大学签署一系列协议，主要包括：政策性协议(Apolicy Agreement)、绩效协议(A performance Agreement)和大学质量保障体系(Quality Assurance Framework for Universities，QAFU)。

二、日本国立大学民营化和法人化改革进程中的东北艺术工科大学的“转制”

伴随上世纪80年代以来国家行政体制改革的推进，日本高等教育的行政体制改革也被提上议事日程，其中最重要的议题便是国立大学的民营化和法人化问题，这项改革被视为自明治维新和第二次世界大战后日本的第三次重大教育改革。

(一)日本国立大学民营化和法人化改革进程及主要内容

日本高等教育民营化和独立行政法人化改革主要在于解决“官与民”以及“国家与地方”两大关系。前者是从“由官向民转化”、实现行政的官民分担角度出发，依照“市场原理”和“自我负责原则”，通过放宽政府限制和民

营化，将国家的作用作为民间活动的补充地位。后者则从“由中央向地方放权”、“重新构建国家与地方关系的视角着眼，通过减少国家干预，逐步达到彻底的地方分权”。

日本国立大学民营化和独立行政法人化最早始于1987年4月1日的《临时教育审议会第3次报告》。至今几经周折，其演变过程大致可划分为以下三个阶段：第一阶段(1996年10月-1997年5月)，提出国立大学民营化的设想；第二阶段(1997年8月－1998年11月)，独立行政法人化的正式提起；第三阶段(1999年7月至今)，独立行政法人化的正式实施。

2004年4月1日起，89所日本国立大学已开始实施了法人化。其具体的改革举措主要有：各所国立大学由文部省的直属机构转变为具有独立法人资格的办学实体，政府大幅度地放宽了有关预算、组织等方面的限制，有关决策的权力和责任下放给大学；各大学要制定中期目标和计划，报文部科学大臣认可，由文部科学大臣作为法令公布；国立大学法人运营的必要经费，由各校自己的学费等收入和国家下拨的运营费交付金等组成；国立大学引进了“董事会”制度，建立和完善了最高决策机构，实行自上而下的管理：国立大学校长为国立大学法人，另设副校长、监事等若干；校内分别成立主要负责审议经营事务的“经营协议会”和主要负责审议教学事务的“教育研究评议会”，其中经营协议会将最大限度地利用全校资源进行战略性经营；《国立大学法人法》规定，各大学的董事会、运营协议会及“校长遴选考评会议”等的构成中必须有校外人士；教师的聘用将采用公开招聘制和任期制。并放宽对教师兼职的限制，各大学还可自行制定基于能力和业绩的工资体系；有关各大学教育和研究业绩的检查和评价，将请独立于政府和大学的第三方评价机构——大学评价和学位授予机构来做，对于其评价结果最后由文部科学省设立的由第三方有识之士组成的“国立大学评价委员会”进行认可，这种评价结果将和政府拨款直接挂钩等等。

(二)东北艺术工科大学的“转制”实践

早在1984年，日本文部省在《1986年以后的教育计划》中，为进一步推进大学向地方发展的政策，提出了“在设立、运作适应地方需要的高等教育机构时，由地方政府和学校法人合作来设立、运作是一种妥当的方法”。即以所谓“公私合作”方式设立“公办民营”大学。据文部省调查，根据这个建议，1991年至1995年5年间由“公私合作”设立的大学就达24所，东北艺术工科大学就是其中一个典型的国有民营高校。

东北艺术工科大学创办于1991年，由艺术学部(美术专业、艺术学专业)和设计工学部(生产、环境、信息等各设计学专业)两个学部组成。在办学模式上，东北艺术工科大学采用了比较特殊的公办民营机制。该校是“学校法人东北艺术工科大学”设立的私立大学，第一任董事长是当时山形县的知事。这所私立大学创办时的经费全部由山形县和山形市负担，学校资产由政府投资，但是大学的运作却全部委托给学校法人，挂私立大学的牌子，从这个意义上说是“公办民营”东北艺术工科大学的设立，市和县不仅提供了校舍用地和全部创办费。还设立了地方长官担任董事长的新学校法人，而且调派职员到该大学从事管理工作，并负担一部分经常费，直到大学走上正常轨道为止。该校的设立对当地经济社会发展起到了极大的促进作用，对当地的居民来说，东北艺术工科大学是一所足以引为自豪并正在发挥重要作用的大学。

作为“公私合作”最彻底的“公办民营”方式的大学，除东北艺术工科大学外，还有长冈造型大学和名樱大学两所。长冈造型大学由新泻县与长冈市设立学校法人，并提供校舍用地和全部的创办费；名樱大学则由冲绳县名护市第11个盯村设立学校法人，同样提供全部经费。这两所大学均于1994年春开办，东北艺术工科大学为这两所大学的设立起到了示范作用。

三、韩国高等教育民营化发展与公立高校公司化改革

上世纪90年代以来，为迎接知识经济的挑战和适应2l世纪经济社会发展的需要，韩国政府开始着手新一轮的大学教育改革。改革的策略是引入高等教育民营化的理念，改革的目标是提高大学国际影响力和竞争力。

(一)政府放权让利，提高大学自主权

韩国自1945年建国以来，政府严格控制大学的创立、学科建设、招生规模、考试制度、课程教材等，形成了中央集权的教育体制。为了促进韩国的大学管理从政府主导型过渡到大学自治型，政府转变了职能，下放了一些管理权限，提高了大学办学自主权。1995年，韩国教育部颁布了《大学教育自主化方案》。其主要内容是：各大学根据办学宗旨或学科设置特点实施不同的学期制，具备教育条件的各大学自主决定学校招生定额。自1997年起，私立大学可以独立确定学生选拔标准和考试方式；1998年后，满足最低办学条件和学术环境的韩国大学逐渐获得了自主招生权；1999年，韩国各大学自主享有批准大学学位的权利；2002年，大学教师聘任制改革，开始实施教师合同制。同年，新建高校审批权下放到大学设置审查委员会。这些灵活的措施促进了韩国高等教育自主化的进程。提高了大学办学效率，大学竞争力有了明显提高。

(二)优胜劣汰，对高校进行合并精简

20世纪90年代以来，韩国政府针对适龄人口下降、升学压力减轻的形势，因势利导，实行优胜劣汰策略，着手对高校进行合并精简，以求进一步提高高等教育资源利用效率，增强大学的国际竞争力。

现在，韩国18岁青年的人数比20年前减少了27％，而韩国作为世界上妇女生育率最低的国家之一，高等教育适龄人口将会持续走低。由于学龄人口下降，2005年韩国大约有20％的大学和95％的专科学校无法完成学生注册配额。为了提高办学效率，淘汰差生，政府要求大幅度削减大学注册学生人数。同时，大学合并也正在进行当中。过去两年。有10所国立大学已正式合并成五所，八所私立大学合并成四所。有学者预测，今后三年，全国两年制大学中约有1/3要么关闭，要么被并入其他高校，虽然实际合并的大学不会太多，但政府势必会大幅削减高教预算。

与此同时，韩国政府向大学研究和学术计划注入新的资金，对表现出色者予以奖励，而对那些表现低劣者，则威胁要暂扣经费。2005年12月，韩国国会为新的为期七年的韩国头脑21世纪计划(Brain Korea 21 Program)拨款20.3亿美元，为教员和学生接受新的培训和教育，促进大学和产业界的合作尤其是在技术研发方面的合作提供资助。

(三)提出国立高校公司化改革设想

目前，韩国50所国立大学的资金全部来自中央政府并受其领导。近年来，面临世界经济全球化发展的趋势和竞争日益激烈的国际高等教育市场，为确保韩国的工人有能力进行技术日益复杂的工作。韩国产业界和韩国政府承受着巨大压力。但固守传统的大学以及学龄学生人数的不

断减少阻挠着产业界和政府的努力。为此。韩国教育与人力资源发展部希望建立一个更加民主的高等教育管理体制，计划给国立大学更大的自治权，使它们有权招聘、辞退、奖励或处罚教员。并增强与产业界的合作，设计出更多的学术培训计划。以满足高科技经济的各种需求。政府将在近期内通过法案。将国立大学的管理权从教育与人力资源发展部转交到由校长、社区成员和校友组成的大学董事会，甚至计划国立大学从受严密管制的政府机构转变成自治企业。实施公立大学的公司化改革。

面对国立大学公司化改革的计划，迄今为止，只有3所国立大学的校长表态支持大学公司化，他们坚持认为，这将使他们在设计各自的学术计划时拥有更大的自主权。而其他47所国立大学的校长则说，自治将导致政府减少对大学的经济资助，可能也会在教员当中引发争论，因为这样他们将失去作为公务员所享有的特权地位。

四、印度高等教育私有化实践

(一)大幅削减高等教育财政预算

自20世纪90年代以来，印度高等教育领域一直在致力于私有化方向的改革。整个高等教育系统发生了重要的历史性变革。通过削减高等教育投入和采用成本回收策略。印度实现了对高等教育的“直接”私有化改革。印度对高等教育的预算大幅度削减，并且在未来几年内也不会有大的改变，从印度政府1997年的政府补助议案中可以明显看出这种政策倾向性。在该议案中，政府首次把高等教育和中等教育称为“非投资价值物品”(初等教育被称为“投资价值物品”)，并认为对高等教育的投入应该大幅度削减。从某种意义上讲，虽然财政部已经部分地修改了最初关于物品的分类，但是无论是议案之前还是议案之后的政府决策和行动都与议案的提法一致，修改之后的分类把高等教育称为“准投资价值物品”，意思是它需要投入但不需要像“投资价值物品”那么多。

(二)大力发展自筹经费学院

1992年，印度政府开始着手对学院层面进行改革，几乎取消了所有受全额资助的私立学院，而开始采用“人头费学院”形式。1993年，印度政府又否定了“人头费学院”的形式，进一步开始发展自筹经费学院。政府精心设计的运行机制使自筹经费学院的数量不断增加。现在，自筹经费工程类和管理类学院的数量已是公立大学的几倍。事实上，无论是绝对数字还是从百分比估算的数字，政府全额拨款的公立大学在印度已经很少见了。例如，2001年，在安得拉邦州有95所自筹经费工程学院，而公立工程学院仅有1l所；有303所自筹经费医学院，而公立医学院仅有25所。

(三)私立大学议案被提上议事日程

1995年8月，一项有关私立大学的议案被提交到议会上议院，该议案欲建立自筹经费大学。这项议案目前仍然悬而未决，普遍认为悬而未决的原因不是因为印度政府不关注高等教育的私有化，而是因为私有部门对议案中的几项条款不满。2001年，由印度政府任命、两位著名民营企业家领导的委员会提交了一份报告。该报告指出应使高等教育全部走向民营化，对初等教育和中等教育应进行投入和管理。该报告还主张实施私立大学议案，同时建议对高等教育严格执行受益者支付原则，把这种现金支付与贷款作为对其他社会落后领域的支持，以促进它们在经济上的共同发展和进步。

但长期以来，印度政府一直缺少与高等教育民营化发展相配套的发展规划，政府并没有提出如何实施高等教育民营化。政策的缺失引发了中央政府、州政府、大学拨款委员会、印度技术教育协会、教师教育联合会、大学、学院等民营化部门工作上的混乱。私立大学议案之所以悬而未决，也是部分受到自筹经费学院不合理、不合法行为的负面影响。

五、经验与借鉴

纵观上述四国高等教育民营化和公立高校“转制”改革的实践，虽然各国在理论上或字面上使用的是不同的概念，改革实践也是形态各异。但在不同的改革背景下，这些国家高等教育民营化和公立高校“转制”也存在着一些共同的特点：

(一)各国公立高校“转制”改革大多在私立高等教育发展极为迅速的背景下不断地推向深入

20世纪80年代以来，日本、韩国、菲律宾、泰国、印度尼西亚以及马来西亚等国家均放手发展私立高等教育，私立高校在今天都已处于上述各国高等教育体系的主体地位，反映了亚洲国家私立高等教育发展的共同趋势。目前，日本、韩国、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚的私立高等教育机构数占全国高等教育机构总数的比例都在70％－80％以上；泰国以及台湾地区的比例稍低些，但也达到了65％左右。从在校生数来看，亚洲大部分国家私立高校在校生数占全国高校在校生数的比例都在60％以上，韩国和菲律宾的这一比例接近80％。亚洲地区正是在这一私立高等教育大发展的趋势下，人们的观念发生了变化，私立高等教育的效率得到认可，公立高校“转制”改革得以不断地推向深入。

(二)公立高校“转制”的出发点更多的是源于筹措教育经费的需要

如前所述，新加坡国立大学和南洋理工大学两所公立高校的“转制”更多的是由于教育经费投入的压力。新加坡政府巨额教育投入的资金主要是侧重于中小学和工艺学校教育，对大学教育的投资则相对有限。伴随高等教育的快速发展和科学技术的日新月异，越来越多的高等教育经费投入使政府不堪重负。而印度政府把高等教育称为“非投资价值物品”，导致政府更是对高等教育的预算大幅度削减。公立高校转制有助于政府摆脱沉重的财政负担，但这并非意味着政府可以借此推卸高等教育财政责任。新加坡、日本以及韩国政府采取的做法值得借鉴，那就是采取“效率优先”的财政资助方式，使有限的教育资源得到最充分的利用，而不是“撒胡椒面”式的搞绝对平均，浪费有限的资源。另外，新加坡的转制改革中还强调了要考虑居民的支付能力，这也是非常值得注意的。如果公立高校转制就是把政府的教育负担往老百姓头上转移，恐怕没有多少人会支持这样的改革。

(三)“转制”高校的办学自主权得以不断增强

公立高校“转制”改革使得大学的自主权在不断增强，政府对高等教育的管制在不断减少，高等教育管理体制更加趋于民主化。由此可见，增强大学的办学自主权既是公立高校“转制”改革的出发点之一，也在事实上促进了“转制”高校办学自主权的增强。高校办学自主权的提高有助于学校增强主人翁意识，增加办学的灵活性和机动性，从而更好地提升学校竞争力。当然，为了避免转制学校滥用职权，过分偏离政府的教育要求，政府并非放任自流。例如，新加坡政府与转制学校签署了三大协议，以确保政府的拨款能够合理使用，确保大学的发展符合国家的发展目标。日本则引入独立于政府和大学的第三方评价机构——大学评价和学位授予机构对法人化的大学教育和研究业绩进行检查和评价。

总体来看，公立高校“转制”已成为亚太地区高等教育民营化的一个主要的方面，在许多国家正得以不断地推向深入。但公立高校“转制”改革并没有现成的路可走。仅从国内来看，从1995年齐齐哈尔职业学院的“转制”开始，一直到现在各地进行的公立高校“转制”改革，不同地区在“转制”试验的过程中，都从各地的实际和学校本身的实际出发，形成了各具特色、形式多样的“模式”。国内5所具有代表性的公立高校实施“转制”的背景与模式就各不相同，浙江万里学院由一所公立的普通高等院校——浙江农村技术师范专科学校转制而成，齐齐哈尔职业学院由一所企业办的成人高校“转制”而成。广州城建职业学院由一所公立的普通高校与国有企业合作办学的一个二级学院“转制”而成，苏州工业园区职业技术学院由中国和新加坡政府合作开办的一所普通高校“转制”而成。国内的高校大多是采取“摸着石头过河”的策略在进行改革，现有的国家教育政策法规也无法解决“转制”过程中所出现的各种问题。从国内公立高校“转制”改革的发展来看，面临着一些较为共性的问题，这主要有：学校的产权问题，教育政策法规完善问题，教职工安置问题等。这些问题若不能有效地解决，则可能影响到“转制”的成败或者为学校今后的发展留下隐患。

从以上四国公立高校“转制”实践的演进路径来看，要切实推进我国公立高校“转制”健康有序地进行，应选择两条基本的路径：既要科学界定公立高校“转制”的范围和限度，循序渐进式地推进公立高校“转制”的步伐，又要以竞争、选择的精神探索多样化的“转制”形式，这是基于我国特定国情采取的相对最优的选择。而公立高校“转制”实践的关键在于制度安排，政府必须强化对公立高校“转制”改革的管理。以更好地促进高等教育的效率和平等；要明确公立高校“转制”的类型，划分营利性大学和非营利性大学；要明晰、规范“转制”高校的产权，完善相关配套措施；要积极吸纳社会资本进入“转制”学校，以加大经费筹措的力度，促使“转制”高校成为我国高等教育大众化进程中的一支重要力量。