我国反垄断执法机构设置及完善探讨

摘 要：我国《反垄断法》规定了反垄断执法机构的职责、权限及工作程序。但相比国外，我国在反垄断执法机构的设置上仍存在着级别设置低、独立性不高等缺憾。因此，在借鉴美国、德国和日本相关经验的基础上，提出我国反垄断执法机构在地位界定和职权健全等方面的一些完善建议。

关键词：反垄断法；反垄断执法机构；设置

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）14-0154-02

1 立法之憾：我国反垄断执法机构设置的现状分析

1.1 我国反垄断执法机构设置的有关法律规定

在反垄断执法机构的设置上，《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）第九条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：（1）研究拟订有关竞争政策；（2）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；……国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。”第十条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”另外，反垄断机构的权限和工作程序还体现在该法第六章涉及反垄断行为的调查和第七章法律责任之中。但从第九条和第十条的规定看，立法只是明确了反垄断委员会的职责、权限及工作程序，而对具体承担反垄断工作的执法机构采取授权国务院另行规定的办法，这会使我国在反垄断执法机构设置上存有缺憾。

1.2 我国反垄断执法机构立法设置存在的缺憾

因立法过程中“先出台后完善”策略的影响，《反垄断法》并未过多关注立法技术细节等问题。对于有效执行反垄断法而言，第九条和第十条的立法规定使得我国在反垄断执法机构设置上显现诸多不足，具体如下：

（1）国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，而具体执法工作由国务院规定的反垄断执法机构负责，这样规定的可操作性不强。反垄断委员会是议事协调机构还是实体性机构，其性质不太清晰，易导致滥权、越权现象的产生。

（2）反垄断执法机构设置的权威性和独立性不高。《反垄断法》虽明定了反垄断执法机构的职责、权限及工作程序，但对具体承担反垄断工作的执法机构，采取由国务院另行规定的办法，这在立法层次上未以基本法而以授权立法的形式确定，会使反垄断执法机关在人员组成、工作规则上易受制于国务院这一行政机关，造成反垄断执法机构的地位不够独立和权威。

（3）法律对于反垄断执法机构界定不清，易产生多头执法问题。根据我国现有的制度架构，商务部、国家工商总局等多个部门都有或多或少的反垄断执法权，而第九条、第十条的规定并未改变现有格局，相互之间的争权或推诿则在所难免。对于多头执法的并行管辖制，即便是在美国也并不认为这是一个很好的经验，因为管辖权重合的两个联邦机构执行反托拉斯法与一个执法机构相比，肯定是成本高而效率低。如果美国是在今天建立执行反托拉斯法的行政机构，它肯定不会同时设立两个有并行管辖权的机构。因此，我国必须改变多头执法的现行体制，集中行使反垄断执法的职能。

2 他山之石：国外反垄断执法机构的设置概况及启示

法律的控制力取决于它是如何解释和适用的。为保证反垄断法的有效实施，美国、德国和日本无不对反垄断执法机构的设置予以高度重视，并进行了严密、精心的设计。

2.1 国外反垄断执法机构的设置概况——以美、德、日三国为例

（1）美国反垄断执法机构的设置。

司法部反托拉斯局与联邦贸易委员会是并行执行美国反托拉斯法的两个联邦机构。司法部反托拉斯局负责处理计算机软件、金融服务、媒体和娱乐以及电信市场的竞争问题。联邦贸易委员会处理汽车和卡车、计算机硬件、能源、医疗、药品制造和生物技术等领域的反竞争行为。司法部反托拉斯局成立于1903年，隶属于司法部，享有行政权、准立法权和准司法权等职权，是唯一有权依据反托拉斯法向联邦法院提起刑事诉讼的机构。联邦贸易委员会是根据1914年《联邦贸易委员会法》设立的一个独立执法机构，由5名委员组成，不附属于任何政府部门，只对国会负责。委员在任期内须专职从事反托拉斯工作，不得在其他任何政府部门或公司企业内兼职或自营实业。联邦贸易委员会下设竞争处、经济处和消费者保护处，由法学家、经济学家等人员组成，有权独立裁处垄断案件和不正当竞争案件，对某种违反反托拉斯法的行为提起民事诉讼、发布禁令或采取其他措施，但不能提起刑事诉讼。

（2）德国反垄断执法机关及其职权。

在德国，反垄断执法机构主要包括联邦卡特尔局、联邦经济部、各州卡特尔局及反垄断委员会。经济部是联邦政府中负责宏观经济管理的部门，主要职责之一是制定包括反垄断政策在内的竞争政策。联邦卡特尔局是根据1957年《反垄断限制竞争法》设立的独立的联邦机关，享有执法权、处罚权、批准权、监督权等。卡特尔局按行业分类，内设9个决议处、1个基础处和1个欧洲处。决议处是调查和裁决案件的专门机关，由1名主席和2名委员组成，均是终身公职人员，可独立地裁定案件。德国反垄断委员会，由5名国民经济学家、企业管理学、社会政策学家等委员构成，是独立的专家鉴定咨询机构。其主要任务是给有关卡特尔法的政治讨论和决策提供尽量客观的基础，但实际上其制作的鉴定常能够影响卡特尔法的具体执行，而且还能影响到联邦经济部的决策。

（3）日本反垄断执法机构的设置。

日本公平交易委员会是1947年根据《禁止私人垄断及确保公正交易法》设立的反垄断执行机构，隶属于首相，是内阁之外的政府行政机关。与德国相似，日本将垄断行为与不正当或侵害消费者利益的行为分别立法加以禁止，而在机构设置上，日本的反垄断法则引进了美国反托拉斯法的原理，公平交易委员会仿照美国联邦贸易委员会设置。日本公平交易委员会采取委员会制，由主席和4名委员组成，由年满35周岁以上的具有法律和经济学知识和经验的专业人士担任。它独立行使职权，不受任何其他人的干预，具有非常高的独立性，集行政权、准司法权、准立法权于一身，除反垄断执法外，还处理反不正当限制和产生误导的上诉案件。

2.2 国外反垄断执法机构设置对我国的经验启示

从上述情况看，美国、德国和日本反垄断执法机构设置的具体情况虽不尽相同，有的是单一的反垄断执法机构，有的则实行双轨执法制度；有的与竞争执法机构合二为一，有的则是各司其职，但笔者认为，它们许多方面的共性是值得我们借鉴和学习的。

（1）反垄断执法机构应具有法定性和权威性。

从理论上讲，反垄断法并非大企业制裁法，而只是规制企业垄断行为的法。因为足以实施垄断行为的企业一般是在市场上具有超强优势地位的大企业或集团，具有独特的市场地位和雄厚的经济实力，甚至还渗透到政治生活领域，足以影响或左右国家经济政策。所以，在实践中，国外对反垄断执法机构的地位、人员组成和工作规则的设置普遍以反垄断基本法的形式固定下来，并赋予不同于其他国家机关的集行政权、准司法权和准立法权于一身的超强权力。

（2）反垄断执法机构应具有独立性。

反垄断执法机构在审理案件中常会陷入政府的竞争政策和产业政策的冲突之中。若这些参与决定的机构，特别是主管机构，在审理案件中无独立性，就势必不得不屈服于政府的压力，从而其裁决就会被政府变幻不定的产业政策所左右，而在竞争政策与产业政策发生矛盾时政府常常是倾向照顾企业的利益，较少考虑消费者的利益，使竞争政策得不到认真的贯彻和执行。故在制度设计上应当保证其独立性，以确保其执法公正性和有效性。

（3）反垄断执法机构应具备专家型执法队伍。

由于反垄断执法的高度原则性、国家经济政策的适时性、竞争行为性质认定的模糊性、竞争后果评价的不确定性和反垄断案件处理结果的巨大影响力，反垄断案件的处理需要深厚的专业知识、精湛的业务技术与高超的经济政策水平，反垄断执法机构的工作人员应具有专业性。从这些地区的实践看，反垄断执法机构基本上是由经济学家、法学家及其他学科领域的专家人才组成，并对反垄断执法人员的法学和经济学专业水平、执法经验有着明确的要求，而且实际上都是由专家进行执法的。从某种意义上说，行政执法机关最大的执法优势是专业化和专家化。

3 出路之见：完善我国反垄断执法机构设置的相关建议

目前，我国的市场机制还很不完善，垄断现象层出不穷。竞争政策和竞争法具有塑造市场经济体制的作用，竞争执法则是竞争法维护开放市场所需竞争秩序的重要途径。因此，针对我国反垄断执法机构设置上存在的问题，笔者提出以下一些完善的建议：

3.1 明定反垄断执法机构的法律地位

为了有效执行反垄断法，我国反垄断委员会的人员组成和工作规则不应由国务院另行规定，而应当以反垄断基本法的形式固定下来。反垄断委员会应由3至7名委员，由年满40周岁以上具有经济学、法学、管理学等方面知识的专业人士担任。委员会委员每届任期5年，在任期内除法定事由不被免职，不得兼任其他国家机关、事业单位、公司企业的任何职务等。

3.2 健全我国反垄断执法机构的具体职权

由于反垄断执法机构面对的是具有强大经济力量的大公司或公司集团，各国都赋予反垄断执法机构以一般行政机关所不具有的超强权力。考虑到我国的特殊情况，反垄断执法机构应有以下职权：

（1）准立法权。它包括规范性文件审查权、对其他部门拟定的涉及反垄断法事项的政策和规章的修改权或建议权、无效控告权和制定权。反垄断执法机构应当有权在反垄断法规定的范围内就具体实施反垄断法规定行政规章，以利于反垄断法的实施，指导和规范市场主体的竞争行为。

（2）行政执法权。它包括审批权、调查检查权、行政处罚权、行政强制措施权、处分建议权等权力。其中调查检查权是最基本的权力和行使其他职权的前提。反垄断执法机构为履行其职能，有权对市场竞争参与者的行为是否违反反垄断法规定进行调查和检查监督。在调查程序上，虽然《反垄断法》（如第三十七条等）已有一些基本方面的规定，但在一些特殊案件（如没有书面协议的联合限制竞争行为）的调查过程中，为收集必要的证据，防止当事人之间窜通毁灭证据，应当允许反垄断执法机构在经过反垄断执法机构负责人的特别批准程序下可进行秘密调查。

（3）提供咨询意见权。当其他行政机关制订、修改有关经济法律或规章或者采取某种行政措施时，反垄断执法机构应当有权就这些法律、规章或行政措施的内容向相关行政机关提供咨询，以免出现违反垄断法和不符合竞争政策方面的问题。比如对于行政机关根据有关法律豁免适用禁止垄断法的行为有权给予意见。

（4）准司法权。我国反垄断执法机构应享有裁决权、审理权、复议权和提起反垄断诉讼权等准司法权。对于涉嫌违反反垄断法的案件，反垄断执法机构应有权进行审理，并有权对垄断违法行为引起的民事损害赔偿进行裁决。对行为人的垄断行为已构成犯罪、应当依法追究刑事责任的，反垄断执法机构有权将案件移送检察院提起公诉。

参考文献

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