以章治党：法治视野下的民主党派建设之路探析

[摘 要]党章是政党的根本大法，我国各政党以章治党是社会主义法治建设的应有之义。民主党派作为中国特色社会主义参政党，也应当以章治党。本文审视了民主党派以章治党的现状，指出了民主党派在自身建设方面存在的问题并分析了原因，从而提出民主党派要坚持法治为率，以章治党，不断推进自身建设。

[关键词]民主党派章程 以章治党 章程建设 参政党建设

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1671-2803（2015）06-0003-07

中共十八大开启了国家社会建设的新征程，十八届四中全会则吹响了依法治国、建设社会主义法治国家的号角，国家治理、社会建设的各方各面都将开始接受是否符合法治之义的审视。对于政党来说，政党的根本大法就是政党之章程，以法治的要求，政党理当以章治党。我国各政党以章治党，是对法治的回应，是对民主本义的回归，它必将推动我国民主政治建设进一步向前发展。

民主党派作为中国特色社会主义参政党，也当以章治党。审视民主党派以章治党的现状，由此索求民主党派以章治党、自身建设的症结所在，从而明确民主党派自身建设的根本途径。

一、现状审视：民主党派未能很好以章治党

虽然民主党派章程是民主党派的根本大法，民主党派作为中国特色社会主义参政党应当以章治党，以章治党也可以彰显民主党派的民主形象，彰显中国的民主政治形象，但是，审视民主党派的内部治理，可以发现，其并未能很好地做到以章治党，之所以如此，与中国的政治生态有关，也与民主党派的自身发展有关。

政党做到以章治党，应当包含四个环节：其一，制定好反映共同意志的完善的章程；其二，制定好的章程得到全体成员的由衷认同；其三，制定好的章程得到严格的遵守、施行；其四，为防止施行的偏差，施行章程能得到很好地监督或维护。民主党派是否做到了以章治党，可以这四个环节的工作为衡量标准。据此，笔者试一一衡量如下：

（一）章程反映成员共同意志，但不够完善

民主党派章程的制定，虽各经历了不同的起步阶段，但到新时期以来在章程内容、结构的设置上则逐渐趋向统一，到2012年各自修订章程时其内容结构都已比较定型。例如，由民革中央修订章程的过程，我们可以得出这样的结论：其修订是尊重、反映了全体成员的共同意志的。比如2002年12月《中国国民党革命委员会章程》的修改即“广泛吸收各方面意见，五易其稿”。提交民革中央第十届代表大会审议的章程修改草案，“是经过征求中央常委和省级组织意见进行修改，并经中央主席会议、中央常务委员会、中央委员会先后通过的”，且章程的修订是遵从“在保持总体框架不变的情况下，调整、充实有关内容，修改必须修改的部分，使之更加明确、规范、便于操作。同时，为保持章程的连续性和稳定性，尽量不大改，可改可不改的不改，能小改的不大改”的原则。[1]这些情况说明民革章程的修订，从实践层面做到了对各级组织、成员意志的尊重，对历史意志的尊重，章程在尊重、反映全体成员的共同意志上不会存在问题。窥一管而知全豹。其它民主党派章程的修订过程与民革大体相类，都注重反映全体成员的共同意志。

但反映成员意志和完善地反映成员意志是两个层面的事，前者不等同于后者。章程的完善包括很多方面，比如一些方面已有“成熟”规定但未必规定得尽善尽美，如对于思想纲领的规定，民主党派思想纲领的特色性问题常受诟病；比如某些方面的规定本身还在发展完善中，如对于党内监督的规定，民主党派的党内监督还在起步发展阶段。此外，从整体性考虑，为使章程落实，章程的完善还应该包括章程制度体系的完善，但民主党派的党内具体制度建设还有相当空间。

（二）章程得到成员认同，但认同不够深刻

成员认同章程，也可以分为两个层面来看：第一，从理论上认识到应该认同、接受章程；第二，深刻地理解、由衷地赞同章程。应该说，第一个层面都不存在问题，因为每个民主党派都规定加入民主党派就要求“愿意遵守本党章程”（民革章程规定）；问题出在第二个层面，这种认同和接受却并不一定出自内心的深刻的理解，以及基于理解、认识之后的由衷认同。因为，首先，随着时代流转，党派成员逐渐与党派历史相隔膜；其次，与新时期以来即逐渐深化的市场经济相联系，物欲、功利思想畅行其道，理想信念迷失，思想行动浮躁，这些时代特征影响着民主党派成员的理想追求；第三，民主党派和中国共产党不一样，并不要求新成员在加入组织之前即接受前期培训学习，也没有对党章前期学习提出要求。

事实上，有些成员加入党派数年后，对本党派全称、重点发展界别仍然生疏，对本党派的党章、历史、组织结构仍然生疏，更不能要求他很好地理解这些东西了。从更深层次去挖掘，这些成员并不追求对本党派的发展定位、进步性特质、奋斗目标等有一个明确、清晰、深刻的认识，而更多地追求通过党派成员身份使自身获得更高层次的社会身份定位。这些表现说明民主党派成员在深层次的章程认同上还是存在问题的。

（三）章程基本得到遵循，但与良好的遵循间还有距离

章程得到良好地遵循，则意味着章程所规定的“性质、纲领、组织结构、组织制度、党员的权利和义务、党的干部和纪律”等等内容都能落到实处，如此，则民主党派自身治理将是紧紧扣合章程要求的自身治理，也应是比较完善的自身治理。但是，笔者认为，民主党派的自身治理未必全是直接依据章程的，其与章程要求之间也还存在距离。

1、自身建设既有成就不全直接依据章程。民主党派的自身建设可以从上世纪70年代末算起，渐次推进，大致经过了组织恢复、思想建设到能力建设、作风建设、制度建设等过程，当前在各个方面的建设都日趋成熟，并取得了相当成就。

但是，这些成就的取得，更多是源于对中国共产党意志的追随，以自身章程指导自身建设的意识还不够充分。比如就思想建设来说，每次中共代表大会之后，民主党派就开始学习贯彻其精神；民主党派的各方面建设也往往以中共中央颁发的1989年14号文件、2005年5号文件为根据。然而，事实上，每一次中共代表大会召开之后，各民主党派都召开代表大会，并相应修订章程，中国共产党的相关要求，往往会在民主党派的最新章程里得到体现，但是，尽管如此，民主党派却没有大力宣示、强化章程治党，其直接依据章程进行自身建设、以章程治党的意识展现很不充分。当然，处理好接受中国共产党的政治领导与展示自身独立的以章治党形象，既是一个技术转换的问题，也是一个政治意识、政治智慧的问题。

2、自身建设既有成就与章程规定尚有距离。

不管民主党派自身建设有没有直接依据自身章程，我们还是都可以拿章程要求来衡量民主党派的自身建设。笔者以为，民主党派的自身建设与其章程的规定之间还是有距离的，这一距离我们可以由众多的研究民主党派自身建设的文章中归纳得出。

当前研究文章指出民主党派自身建设存在的问题，从宏观方面说，大致包括：（1）政党意识不强烈，民主、爱国意识不够彰显（民主、爱国意识应是民主党派思想意识的根本，也是民主党派存在的意义），政党理想弱化；（2）政党定位不明确，在精英政党与大众性政党之间摇摆；（3）与政党定位不明确相关，成员发展意识不明确，没有始终坚持发展高端人才，界别特色不能保持，大中城市的要求不能坚持；（4）内部运行机制有待健全，就领导班子来说，民主集中制容易走样；（5）组织化水平较低，对各方面成员约束力较低，各方面任职成员代表性不足，影响民主党派整体参政水平的发挥；等等。这些问题的存在，显然与每个民主党派的章程规定是相龃龉的。

从微观方面说，细细审视章程，我们也往往可以发现并没能很好地执行章程要求的地方，比如包括：（1）省级组织要和中央组织一样设立监督委员会，并确定相关的职责，现实中并不一定设立监督委员会，或虽设立，但规范性很有待提高；（2）地方组织要“选举同级委员会主任委员、副主任委员和常务委员”，而现实中往往是推荐式；（3）基层组织要“推动和组织党员学习本党章程和历史”，现实情况是基层组织的活动往往是联谊会、茶话会；（4）干部规定要“重视教育、培训、选拔和考核干部”，现实情况是有教育、有培训，但将教育、培训与选拔、考核干部紧密联系还很不够；等等。

如果严格执行章程进行自身建设，则民主党派政党意识、政党特色应当是鲜明的，内部运转是民主的，组织化水平是较高的，由此也可以保障民主党派的参政议政是高效的。但是现实情况并不如此，或不全如此，所以说，民主党派的自身建设与章程规定是有一定距离的。

民主党派自身建设与章程规定之间存在的距离，既是问题，也说明民主党派依据章程进行自身建设还大有可为。

（四）理论认识要维护章程，但与良好的维护间还有距离

章程得到很好地维护，源自于两个方面的力量：一是全体成员对于章程的由衷认同，从而激发自发、自觉地维护章程的情感、行为；二是章程本身对章程的施行保障作出规定，即章程本身规定了自身的内部监督问题，只有内部存在成文的规范化的监督，章程所规定的其它各方面的内容才能受到监督执行，也才能维护好章程的施行。这两个方面的力量可以相得益彰、互相促进。

就第一方面来说，如前所述，民主党派理论上认识到应该认同章程，而深刻理解、由衷赞同章程不够，对自身章程施行的维护与此相应，理论上认识到要维护章程，而情感、行动上付出不够。

就第二个方面来说，民主党派章程对内部监督作出规定则起步不久。2007年各民主党派才对内部监督开始作出或详或略的规定，2012年各民主党派章程才对内部监督内容、建立监督机构作出了原则性规定，规定“对各级组织和党员遵守本党章程的情况进行监督，重点是监督各级领导班子及其成员履行领导职责的情况”，规定中央建立监督委员会，地方省级组织监督委员的设立及职责参照中央。截至2015年6月底，在民主党派中央网站中设有内部监督栏目的有民建、农工党、致公党、九三学社，在中央机构设置中明确地标识了中央监督委员会的是九三学社；在省级民主党派网站中，以湖北为例，除了民建设有内部监督栏目，民建、致公党明确标识设有内部监督机构外，其它则鲜有涉及内部监督的内容。这些情况都表明，从整体看，从章程规定到实践，民主党派的内部监督都还不够成熟、定型，由自身监督来维护章程的施行也还只处在起步阶段，对内部实施监督的意识也还在培养、形成中。

综合上述四个方面来看，笔者认为，民主党派还未能很好地做到以章治党，包括以章程统率自身建设。

二、原因探析：民主党派以章治党受客观进程、政党生态影响

民主党派未能很好地以章程治党，根本的原因不外乎以下两点：其一，章程本身不完善；其二，以章程治党的意识不充分。而这两点，与民主党派自身建设本身的客观进程相联系，与中国的政党政治生态相联系。

（一）受自身建设客观进程影响，章程不够完善

民主党派的章程建设本身也是民主党派自身建设的重要组成部分，民主党派自身建设渐进的客观进程影响着章程完善的进程。

其一，民主党派的自身建设实践有一个发展完善的过程。一定意义上说，民主党派的自身建设实践始于上世纪70年代末的新时期。事实上，新时期初，民主党派可以说是组织零落，成员很少；新时期以来，民主党派恢复组织，使自身成员数量达到一定水平就差不多花了十数年之久；新时期始10年之后，1989年14号文件给民主党派的自身建设实践带来了第一个春天，民主党派才开始关注成员发展的质量，开始关注自身在参政议政中发挥更大的作用；又14年，2005年5号文件给民主党派的自身建设实践带来了第二个春天，民主党派的自身建设实践进一步走上制度化轨道。所以，因为历史的曲折，在中国特色政党制度下，民主党派的发展，包括自身建设实践将是一个长期的过程，不可能一蹴而就。

其二，与自身建设实践有一个发展完善的过程相联系，民主党派章程建设作为自身建设实践的理论总结，自然也有一个发展完善的过程。比如上述两个“春天”的大发展之后，其自身建设就有很多需要总结以上升到理论的地方，这种总结需要一个过程。但很多时候，理论的总结滞后于实践。民主党派章程不完善的表现之一，即在于章程未能很好地跟随实践的发展，并反映其发展变化。比如各党派组织发展的“三个为主”，因为自然代谢、时代发展，各党派的发展界别显然应当与时俱进地发展变化，并且在自身参政议政中得到表现。但是从章程规定来看，界别特色、参政特色变化都不够及时。这使得作为理论总结的章程反过来去指导实践，显得力不从心。

其三，民主党派章程对实践总结并上升到思想、行动（参政）纲领层面，更是需要一个审慎的理论提炼过程。与中国共产党有始终一贯的明确的马克思主义思想作指导不同，民主党派的指导思想经历了发展变化的过程，至建国时一大变，至新时期以来紧跟、接受每届中共中央阶段性的指导思想并相累加，这使得民主党派提出符合中国政党政治生态实际、表现自身鲜明特色的思想、行动纲领，不能不更为艰难，在提出时考虑就更为审慎、科学和周全，而这些需要时间。

（二）受章程及政党生态影响，以章治党意识不够充分

一个政党要具有充分的以章治党的意识，其前提是这个政党有着完善的政党章程，有着强烈的政党意识，对于民主党派来说，这两个方面都有所欠缺。

其一，如上分析，民主党派的章程是不完善的。以章程治党即以章程为指导、为依据、为原则去治理政党，包括进行自身建设，章程的不完善自然使以章程为指导、为依据、为原则大受影响，使以章治党的意识大受影响了。

其二，在中国的政党政治生态中，中国共产党领导，民主党派接受领导，这使得没有深刻的中国特色意识、没有强烈的话语自主意识的一部分人，从思想到行动上产生两种偏差：或者只管接受中国共产党领导，而忽略民主党派该有的政党特色、政党意识；或者因为接受中国共产党的领导就总是疑虑民主党派是否具有完备的政党性质，从而影响其政党意识，这两种偏差都会导致民主党派组织政党意识的不充分，政党意识不充分又将导致民主党派组织以章治党意识的不充分。

政党意识不充分，与政党章程本身的不完善还会相叠加，进一步影响民主党派成员的尊重章程、遵守章程、执行章程、维护章程的意识，从而影响民主党派以章治党的理念、思维、氛围直至行动。

三、发展路径：法治为率，以章治党，推进民主党派自身建设

在当前的中国力倡法治，民主与法治相统一，民主即表现为法治，民主党派的自身建设也必须秉持法治理念，外尊国家法律，内循党内大法。其基本思路，就应当以法治理念为统率、为指导，完善章程，以章治党，不断推进自身建设。

（一）加强理论研究，完善自身章程

法治的前提是有法，且有良法。民主党派以章程治党的前提是完善自身章程。强化理论研究，深化理论研究，是完善章程的必经途径。笔者认为要从以下四个方面着力：其一，要与时俱进，对民主党派自身建设的当代实践尽快总结，上升到理论层面；其二，要加强民主党派的理论研究，从宏观到微观，从思想、行动纲领到组织发展、参政领域，都要研究提炼出富有本民主党派特色的东西；其三，要发扬传统，着力培养民主党派的民主、爱国意识，解决民主党派在市场经济时代的思想定力问题，促进民主党派理论研究；其四，要着力培养中国特色政党意识、参政党意识，以政党意识、参政党意识促进参政党理论研究，尤其是促进宏观理论研究。

笔者认为，民主党派的理论研究必须解决好下述几个问题，并在此基础上完善章程的一些根本性问题：

1、民主党派的特色究竟表现为什么。政党纲领即政党奋斗目标，民主党派从实践到宣示，其最大标志就是民主与爱国，其所致力的就是国家民族的繁荣昌盛、民主文明。就有关国家民族的奋斗目标而言，民主党派自然会与中国共产党一致，这也是民主党派在历史上最终走上接受中国共产党领导的原因所在，但这并不妨碍民主党派的政党属性。如此，笔者以为，民主党派各有所异，应异在奋斗途径、奋斗领域。因此，就建设民主党派纲领而言，各民主党派确实应当着力研究自身该如何在中华民族繁荣昌盛的进程中发挥自己独有的作用，而不是纠结其它。

2、民主党派究竟应该发展为精英政党还是群众性政党。从历史和当前来看，民主党派无疑都是精英性政党。笔者认为，从理论上说，民主党派也应该是精英性政党，其一，从历史看，在中国大地上最好不要出现两个群众性大政党，若有，和则浪费资源，争则民苦两伤；其二，从当前看，从中国政治的整体看，民主党派最好是精英性政党；其三，精英政党不排除民主党派在基层可以有少数党员，但从成员层次来讲（专业的层次、对所在群体代表的广泛性）却须符合相关要求。但是，从目前的成员发展趋势来看，民主党派的成员发展基本上都并不能很好地坚持大中城市为主、中上层代表性人士为主的发展原则，很多基层组织一再向下延伸，对于发展对象的层次要求日益宽松。实践的偏差源自于理论上的不清晰、不坚定，虽然民主党派已有成员发展“在于质而不在于量”的认识，但是这一认识对指导成员发展显然还不够，民主党派还应该深度思考、定位成员发展问题。

3、民主党派究竟应不应该、可不可能形成参政特色。民主党派的参政特色与自身成员的界别特色息息相关，也与参政定位息息相关。目前，民主党派趋同之同，一是同在成员发展，一是同在参政领域。从民主党派的长远发展来说，不管是民主党派与中国共产党之间，还是民主党派互相之间，都应该有同有异。同，是政治基础之同。异，与中国共产党之间，无论是成员发展基础还是政治参与都是整体与部分之异；而民主党派之间，则无论是成员发展基础还是政治参与都最好相异，如此，各民主党派发展才能在共同基础上做到特色鲜明。而现实的情况是，各民主党派在成员发展趋同的同时，参政影响也趋同；除此而外，就一般认识而言，就实际表现而言，各民主党派参政还必须围绕国家的中心工作，这也影响参政趋同。前一个影响，应从成员发展的定位解决；后一个影响，则应当从一个政党本身的长远谋划、政党定力来解决，当然，参政定位既定，还需要在各个阶段做好自身参政特色定位与围绕中心工作的平衡与衔接。比如从历史来说，民革以“促进祖国和平统一为工作重点”，而近年来，随着时代发展，民革参政重点逐渐发展为台湾工作、三农工作、社会和法制工作。明确的参政重点对于形成参政特色至关重要，当然，各民主党派的参政重点的形成，最好与界别特色的形成一样，在中国政治体系中也有一个系统考量。

（二）加强教育引导，培养政党章程意识

有了良法，还需要有法治意识。理论包括章程规定的正确、深刻、完善是培养政党意识、章程意识的前提和基础。有了前提和基础后，就应当采取措施，培养、强化以章治党意识了。从教育引导的对象说，应当包括民主党派各级组织、各级组织的领导班子成员、一般成员。从教育引导的内容说，应当包括：其一，正确认识中国特色的政党制度，增强民主党派的政党意识、参政党意识，从而强化章程意识；其二，正确认识、深刻理解本党派章程，培养章程意识，即培养敬畏章程、遵守章程、执行章程、维护章程的意识。从教育引导的措施说，一是章程本身对遵章守制有要求，章程应该从加入党派、党派内任职、政治机构任职、参政议政、社会服务等各个方面、各个环节，对成员在熟悉、深刻理解本党历史、章程，并严格地遵守章程、执行章程提出明确要求；二是运用传统手段加强教育培训；三是必须与时俱进，注重实效，以活动为抓手，在各种活动中注意融入政党意识、参政党意识、章程意识的教育。各级组织、各层面成员有了强烈的政党章程意识，民主党派才可能在各个方面真正做到以章治党。

（三）加强制度建设，严格遵循章程

法治意识的落实，即在于对法的严格遵守和执行。民主党派只有严格遵循章程，才能使自身各方面建设像章程规定的一样去建设、去发展。为使民主党派从领导成员到普通成员严格遵循章程，除了上述应当培养其章程意识外，更重要的是应当建立起相应的具体制度，以使章程的各项原则性规定便于操作、落到实处，使各层级成员的行为有切实的规范加以约束。

笔者认为，民主党派当前存在的较为突出的章程遵循问题有如下两个方面：

1、各级领导班子的民主集中制问题。各民主党派章程的组织制度对本党派的领导制度和组织原则实行民主集中制都作了明确规定，其中，就问题的普遍性来说，领导班子贯彻民主集中制存在较多问题。之所以如此，一方面和中国文化传统有关，很容易集中而民主不充分，这和中国共产党内部容易形成“一把手”权威领导同属一源；另一方面，也和民主党派领导成员的构成有关，从民主党派省级组织来说，民主党派领导班子中只有一位专职副主委，其它都是兼职，这也很容易形成民主不足的结果。应当从建立具体制度入手，研究约束民主党派特定领导成员、贯彻民主集中制的破解之策。

2、民主党派组织整体的组织化水平问题。各民主党派章程对本党派从组织制度到各级组织的职权、运行，再到干部的选拔、任用、管理等，都作了明确规定，应该说，如果严格贯彻这些规定，作为一个组织，是可以保障自身较高的组织化水平的，但是，现实情况是，民主党派的组织水平还有很大的提升空间。表现之一，常有民主党派机关干部反映，所谓参政，往往是民主党派机关在参政，真正要组织广大的民主党派成员参政困难多多；如果成员参政，参政成果很多时候是单个成员的成果，而不代表集体的水平。不单参政，涉及到民主党派的理论研究、基层组织活动等，也都存在同样的问题。表现之二，民主党派的各级组织之间的紧密联系还需要加强。究其原因，是章程规定的贯彻还存在问题。为切实贯彻章程规定，就需要建立健全相应的具体制度，既对各级组织的运作给出具体指导、规范，比如对各级组织的各类、各项组织活动进行规范；也对各类别、各层级成员作出规范、约束，比如对于民主党派代表性人士提出相应明确要求，对于民主党派各政治机构任职成员提出相应明确要求，等等。明确具体的制度才能得到良好的遵守、执行。当然，如何增强民主党派上级组织对下级组织的约束力，如何增强民主党派组织对民主党派成员的约束力，在民主党派成员的属地管理原则下，还需要破解之策，但只有有制度才会有遵循。

（四）提高监督意识，切实维护章程

法治还需要对法治实施的维护，对于法治实施的维护就需要监督法治的实施。民主党派也需要内部监督，任何一个组织如果没有监督，都会产生权力的滥用。

民主党派实现内部监督，首先需要破解一个认识问题。之所以民主党派的内部监督容易被忽视，在很大程度上源于民主党派没有多少权力的认识，或者说源于政党意识、参政党意识的弱化。这些认识导致了民主党派内部领导班子的民主集中制施行问题，导致了发展新成员入口放松的问题，导致组织对成员的联系、约束不力的问题，等等。而所有这些问题的解决，既需要成员的自我约束，也需要其他成员的监督警示。自我约束容易存在盲区，来自组织的、其他成员的多方面的监督警示则可以扫除这些盲区。所以，应当树立起正确的权力意识，强化政党意识，提高内部监督意识，维护章程的施行。

其次，应当明确监督主体。民主党派的内部监督如果真正发挥作用，就应当调动起普通成员的监督意识。

其三，应当明确监督的内容。监督不单单是监督权力有没有可能导致腐败的问题，一切权力的滥用及至不作为等都应该受到监督。因此，成员的思想意识、组织的运行状态、各层面制度的建立完善，等等，无不可以进入监督的视野，以从各个方面、各个层面维护好章程的施行。

其四，应当完善相关监督制度规定。与民主党派内部监督发展的进程相联系，应当从有关章程的规定到具体制度的建立两个方面对民主党派的监督制度予以完善。

上述四个方面是相辅相成、互相促进的，比如理论的清晰、章程的完善，是大有利于章程意识的培养的，强烈的章程意识是大有利于章程的遵守、执行和维护的；同时，章程的严格遵守、执行是可以增进章程意识的。所以，要真正做到、更好地做到以章程治党，就应该在各个环节上着力而不偏废。若切实做到了以章治党，则民主党派的自身建设，包括思想建设、组织建设、制度建设及至参政能力建设等等自然蕴含其中，并将协同发展，取得良好成效。

若切实做到了以章治党，则民主党派必将在章程指引下，发挥参政党作用，彰显中国民主政治成就，推进中国民主政治进程，也将最终推进中华民族伟大复兴的进程。

参考文献：

[1]民革重要文件汇编：上[A].关于〈中国国民党革命委员会章程〉（修改草案）的说明[C].http：///news.php？act=show&module=about&class id=9&id=86.

责任编辑：胡小燕