乡村社会、公共秩序与政府审计：从控制到治理

摘要：传统乡村社会的公共活动和公共秩序处于士绅阶层管理之下，受益于儒家传统和差序格局，乡村社会公共秩序得以维持。随着国家政权逐渐深入乡村，传统乡村公共秩序不断瓦解。现代乡村自治组织作为公共管理机构，其职能与范围已完全不同于传统乡村自治组织，而国家政权对这种日益增长的权力却缺乏有效的制度性约束。政府审计作为国家政治与法律制度的重要组成部分，是推动民主法治建设、构建和谐社会的重要力量，理应在乡村治理中发挥积极作用。本文以巴泽尔的“交易一履约模型”为分析框架，首先探讨了国家对乡村自治组织强化监督制约的必要性，在此基础上，将进一步阐述如何发挥政府审计职能以有效制约乡村自治组织对权力、尤其是经济权力的滥用，从而实现乡村社会的良治。

关键词：乡村社会；公共秩序；交易履约；政府审计

中图分类号：F239.44　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2008)09－0122－04

一、引言

传统乡村社会的公共活动和公共秩序处于士绅阶层管理之下，受益于儒家传统和差序格局，乡村社会公共秩序得以维持。随着现代社会经济体系的不断发展，传统乡村公共秩序不断瓦解，而国家政权对这种日益增长的自治权力却缺乏有效的制度性约束，村级腐败成为监控盲区。2005年，中共十六届五中全会上作出了建设社会主义新农村的重大战略决策，勾画出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的和谐乡村新蓝图。当前，我国社会主义新农村建设正进入一个新的历史阶段，如何建立针对乡村自治组织的权力尤其是经济权力的制约机制，使得现代乡村自治组织真正成为保护公民权利、提供公共服务及管理公共财物的公共机构成为迫切需要解决的课题。政府审计作为国家政治与法律制度的重要组成部分，是推动民主法治建设、构建和谐社会的重要力量，理应在乡村治理中发挥积极作用。本文以巴泽尔的“交易－履约模型”为分析框架，首先探讨对乡村自治组织强化监督制约的必要性，在此基础上，将进一步阐述如何发挥政府审计职能以有效制约乡村自治组织对权力、尤其是经济权力的滥用。

二、我国乡村治理的历史与现状：基于巴泽尔“交易－履约”模型的分析

从人类社会的自然状态出发，巴泽尔假定在人类社会的原初状态中个体之间是独立但非同质的，即在智力和运用暴力的能力上存在差异。当这些个体偶然相遇时，他们可以发现各自的“比较优势”，从而使不同的个体之间存在进行“交易”的潜在可能性。既然人们之间订立了进行交易的契约，就需要设计出确保契约得到实施的机制。巴泽尔将交易的执行机制分为三类：第一类是基于道德自律的，这类交易方式有其特定的适用范围，当交易范围扩展到家庭和血缘以外时，这类交易执行方式无法奏效。第二类是基于交易各方的相互制约，这类执行方式被称为合约的“自我实施”。第三类是由与交易无关的“第三方”实施。依照强制实施的方式，第三方实施可以分为暴力实施型和非暴力实施型，这是国家与非国家组织的根本区别。作为非国家组织的第三方，如部落的长老，其强制契约双方履约凭借的是长期关系，也就是说长老们缺乏强制实施的物质权力，他们作为第三方施加成本的方式通常是使用某种非物质权力，如拒绝与某人打交道、逐出教会、使他人的名誉受损。在一定程度上长期关系的存在可以使得由非暴力的第三方强制履约会更符合成本效益原则。

但当个体之间不存在长期关系时，或者与其他人建立长期关系要花费巨额成本时，暴力第三方履约在一定范围内会被人们认可。因此，在暴力方面具有比较优势的个体受交易双方委托，成为专业实施者，以保护交易的顺利进行。专业保护者不断积累其权力，导致暴力越来越由专业化人员控制，于是国家和政府产生了。在巴泽尔看来，暴力的第三方实施者，既然拥有暴力比较优势，那就可能存在掠夺被保护者财富的动机。因此，委托人如何控制专职保护者便是一个最为关键的问题。巴泽尔认为，个体可以通过建立集体行动机制防范保护者掠夺，即在保护者被允许成为专职保护者之前，个体会设计一个机制以约束保护者。维持和激活这个机制的成本是比较高昂的，因此除了建立集体行动机制外，个体会还采取一些替代措施对保护者施加限制，包括对保护者的任期进行限制、限制保护者的武力数量以及预算和预算的处理方法、定期审计等。

(一)我国封建时代的乡村秩序

在我国长期的封建社会中，维持乡村社会秩序的是礼治秩序和士绅治理。礼俗来源于村落地缘群体的共同生活经验和家族血缘群体的宗法规则，是村民之间相互交往的基本法则。由于世代比邻而居，村民不需要依靠强制性的外来法度维持彼此之间的关系，他们可以凭借对相对长久利益关系的考虑及涵盖社会生活方方面面的礼俗来调解公共生活中发生的纠纷。此外，封建国家对乡村社会实行的是“间接管理”，管理乡村社会的职能被转移到乡村社会自身，由乡村精英——家族的族长或是隐退回乡的士绅实现的间接统治。如果我们用巴泽尔的“交易一履约模型”来描述传统乡村社会的秩序，它存在以下特征：(1)传统家族内部的交易执行方式主要是基于道德自律；(2)对于村庄共同体内部的事务，则主要是由村庄中具有良好声誉的士绅负责，即非暴力的第三方实施者。士绅可以凭借长期关系强制有关各方履约，对于签订契约的双方而言，不遵守士绅的调解协议意味着将被村庄共同体所抛弃，而作为第三方实施者的士绅，如果不坚持公允的立场，村庄共同体内将不再视其为理想的第三方实施者，士绅一生的声誉投资，甚至祖辈的声誉投资都可能付诸东流。

(二)我国民国时期的乡村秩序

20世纪初，随着国家政权不断深入乡村，乡村社会传统的士绅阶层随之瓦解，取而代之的是赢利型经纪。传统士绅阶层的瓦解，意味乡村共同体内依靠长期关系的第三方强制实施者的终结。由乡村地痞无赖组成的赢利型经纪篡取了乡村社会的领导权，而这导致了国家政权的内卷化。国家政权内卷化在财政方面最充分的表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入份额的更多增加，而国家对这些非正式机构缺乏控制力。对于乡村赢利型经纪来说，上级政府的摊款是其贪污中饱的绝佳机会，他们在往下摊派过程中层层加码，除解交上级外，其余部分归入私囊。总体而言，20世纪的前叶，随着国家通过其代理人——赢利型经纪深入乡村社会，依靠长期关系履约的第三方实施者——士绅阶层随之瓦解。姑且不论这种替代是否符合成本效益原则，最致命的问题在于针对乡村社会中暴力的第三方实施者或其代理人的侵害行为，乡村社会自身无法建立集体行动机制或其他替代机制加以阻止赢利型经纪对乡民的掠夺。同时，国家政权建设的不彻底性，使得上级国家政权机构缺乏对乡村赢利型经纪的有效监控。

(三)新中国的乡村社会秩序

1950年，新中国开始在全国建立乡、村两级基层

组织机构。在乡、村区域划分上，新体制比较注意行政区域与自然区域的重叠性，在村一级建立了以地缘性自然村落为基础的行政性联合村落，即行政村体制。其最大的特色在于，村庄被史无前例地纳入了国家正式组织网络。随着党务机构和行政机构在村落层次上的成功复制，这一变化得到加强。总体而言，新中国国家政权在介入乡村上取得了巨大的成功，从土改、集体化到人民公社的建立，彻底改变了国家与乡村社会的关系格局、也改变了乡村社会的传统秩序，传统乡村基层的双重权力结构进一步转变为了受国家领导、指导的单一结构。

20世纪80年代，随着人民公社的结束，国家力量从乡村正式退出，国家的基层政权重新上调整回乡镇一级。尽管国家政权在一定程度上放松了对乡村的控制，但国家在政治上的强势格局已经使得无条件接受国家引导成为乡村社会惯例，国家在农民心目中的强势地位已经确立。遵照党的政策、接受政府引导已经被广大农民所接受，农民普遍认识到乡村的大事需要有政府支持方有合法性。这一切就意味着乡村社会交易的执行方式，已经彻底从依靠长期关系的非暴力第三方强制履约，转变为依靠暴力第三方——国家强制履约。然而，关键的问题在于：一方面，此时村庄自治组织已不同于传统乡村社会的士绅阶层。在传统礼治社会中，士绅阶层的声誉来自于自己的一生投资或祖辈的积累，如果成为不称职的第三方强制实施者，很容易被类似的替代选择所替代，因此为维护自身声誉，作为非暴力第三方的士绅阶层一般来说能够公允地履行自己的职责。而现代村庄自治组织的权威性来源于村民的选举及上级政府机关的确认，作为一个村庄共同体内部事务的第三方强制实施者，一定程度上来说，村庄自治组织或村庄干部与国家在性质上几乎没有区别，都是凭借物质权力来实施强制。

另一方面，如巴泽尔理论模型中所言，暴力的第三方实施者，完全有可能会从没收其强制实施所带来的收益中获益，因此需要设计包括集体行动机制在内的一系列制约机制以防止其对保护者的掠夺。作为准暴力型的第三方实施者，村庄自治组织或村庄干部同样有可能从没收其强制实施所带来的收益中获益。事实上，巧立名目贪污集体财物、吃喝玩乐，大肆挥霍、挪用和私分公款、俨然恶霸，横行乡里、随意处置集体土地财产等村官腐败现象屡见不鲜。因此，委托方必须在建立与第三方实施者——村庄自治组织或者村干部之间的关系前就设计好集体行动机制或其他相关制约机制。遗憾的是，迄今为止尚未建立针对村庄自治组织或者村庄干部的有效监督和制约机制。从该意义上说，国家政权深入控制乡村的结果，只是彻底打破了传统的乡村秩序，并未实现乡村社会的良治。因此，如何建立针对乡村自治组织的权力尤其是经济权力的制约机制，使得乡村自治组织真正成为保护公民权利、提供公共服务及管理公共财物的公共机构成为当前迫切需要解决的课题。

三、政府审计与乡村秩序：从控制到治理

(一)政府审计的外部监督与村庄治理

全志辉、贺雪峰(2002)依据拥有权力的形式和影响力的来源，将当前中国村庄权力结构分为三层：(1)体制精英，即掌握着村庄正式权力资源的村庄干部；(2)非体制精英，即在村庄有一定政治社会影响力的村民；(3)普通的无政治的村民，即在村庄无政治社会影响力，但有潜在的参与集体行动能力的一般村民。当非体制精英与体制精英合为一体时，农民作为原子化的个人，难以建立巴泽尔语境中的集体行动机制对村庄干部进行监督，村庄干部的机会主义行为难以得到有效抑制。而当村庄同时存在挑战性的非体制精英时，挑战性精英可以凭借其经济能人或宗族、宗教领袖地位领导普通的无政治村民开展集体行动，针对体制精英的不轨行为进行揭发和检举。张静(2006)针对华北西村进行的个案研究就证明了这一点。张静的研究表明，华北西村的非体制精英们通过鼓动村民上访、直接给上级机关写举报信等形式，对掌握着村庄正式权力资源的村庄干部的错误行为进行检举，期望上级行政组织给予干预。然而，由于自身的种种限制，他们对于新的行政科层规则的确定无建设性作用，因而对于促成行为规则的统一化、进而促成乡村公民社会的形成没能起到积极作用。当通过发起村庄内集体行动机制或邀请上级政权介入，非体制精英成功地取代原有的体制精英掌握了村庄组织的权力时，他们的行为与被取代者无异，他们认同的还是权威支配角色，而非公务规则和公务员角色。在这样的情境下，显然村庄内部的集体行动机制无法给村庄带来一个保护公民权利、提供公共产品和服务、管理公共财物的公共机构。因此，针对村官腐败、财务管理混乱的现实，比较可行的策略是将国家政治与法律制度的重要组成部分——政府审计延伸到村级，建立村级审计监督制度。在乡村公民社会还未形成的背景下，乡村自治组织只是由上级国家政权机关倡导发起建立的，其本身带有一定的准政府性质，由作为国家正式政治法律制度一部分的政府审计来进行监督，将可以取得更好的效果。

(二)政府审计向村级拓展中的几个现实问题

在当前形势下，政府审计向村级延伸有利于完善乡村社会公共治理。而为顺利开展乡村审计，必须明确以下问题：

首先，政府审计向村级拓展必须要有法可依。2006年新修订的《审计法》首次明确了经济责任审计的法律地位，同时也为基层审计机关开展包括村级干部经济责任审计在内的审计监督提供了法律空间。新修订的《审计法》第二十五条规定，审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。同时，第二十六条还规定“除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督”。新修订的《审计法》分别使用了“审计机关按照国家有关规定”和“审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项”等具有一定灵活性的措辞，为开展包括村级干部经济责任审计在内的审计监督预留了充足的法律空间。此外，国家财政需要投入大量资金用于新农村建设，而审计机关肩负着对财政预算执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督的责任，政府审计向村级延伸将有利于国家对新农村建设资金使用情况的监控。

其次，必须认识到，目前政府审计机关是开展村级审计的最佳审计主体。现行国家有关法律法规未明确规定究竟是由政府审计机关、乡镇内部审计机构还是民间审计组织对村级经济进行审计监督，理论上执行村级审计监督的审计主体可以有多种选择。但如前文所述，1949年以后随着国家政权强势介入乡村，国家在农民心目中的强势地位已经确立，遵照党的政策、接受政府引导已经被广大农民所接受。农民普遍认识

到乡村的大事需要有政府支持方有合法性，从这个意义上来讲，政府审计机关作为村级审计的主体更能够被广大农民所接受。此外，乡村治理的现状表明，如果没有政府审计机关的强势介入，仅凭村民选举出来的村民理事会或民主理财小组将无法有效地履行财务监督职责。原因在于：从实践情况来看，我国《村民委员会组织法》尽管规定了村民可以成立相关机构对村委会财务进行监督，但都需要经过乡级政府的批准和指导，这就意味着村民在查账中成立的村民理事会和民主理财小组、查账小组等机构最终需要依托国家政权的力量才能实现其使命。更为严重的是，当被监督的对象是称霸一方，横行乡里的人物时，村民代表选举出来的村民理事会或民主理财小组很难顺利完成使命，在很多时候甚至不仅查账无法进行，小组成员的人身安全都难以得到保障。相比之下，如果由政府审计执行审计监督，效果应该更好。

再次，政府审计向乡级拓展的组织形式。依照审计法的规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。依据这个规定，县级审计机构主要是对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督，其实下级政府一般指乡镇一级，并没有包含村级，但是《审计法》第十条又规定，审计机关可以根据工作需要，经本级人民政府批准，在其审计管辖范围内设立派出机构，这一规定为政府机关组织村级审计提供了组织上的法律保证。因此，县级审计局可以在乡镇设立审计所，作为派出机构，由审计局直接领导，定期对村级财务进行审计监督。

最后，必须明确村级审计的范围。当前，乡镇政府审计机构还应当将上级要求、本地实际以及群众意愿三者有机结合起来，建立新农村建设项目资金管理数据库，在常规审计村干部经济责任和廉政情况的同时，把村干部履行新农村建设项目后续管理责任情况纳入经济责任审计范围，促进新农村建设资金发挥效益。此外，县区级审计机关还应当选择集体经济比较发达、群众反映较多、资金投放量大、管理比较混乱的村和重点投资项目直接进行审计，促进村干部切实履行职责，加强村级财务管理监督，提高资金、项目综合效益。

四、结语

本文以巴泽尔的“交易－履约模型”为分析框架，透过我国乡村社会发展及其治理特征的历史与现状，我们发现，随着传统乡村社会秩序的瓦解与裂变，乡村自治组织缺乏有效的权力监督和制衡机制，这使得村级腐败现象屡见不鲜。基于我国的现实国情，本文认为，只有强化政府审计对村自治组织及村干部的监督，才能遏制村级腐败现象，从而使得乡村自治组织真正成为保护公民权利、提供公共服务及管理公共财物的公共机构，实现乡村社会的良治。最后，本文还具体讨论了与村级政府审计相关的几个现实问题。本研究为考察政府审计职能及环境变迁提供全新的视角，同时也为探讨如何发挥政府审计在社会主义新农村建设中的作用提供了思想基础与理论指导。

责任编校　朱星文