奥巴马政府对朝政策的新理念及其走向

摘要：奥巴马政府上台后，其主要致力于应对金融危机和反恐战争。对朝政策上，其在“巧实力”外交理念的指导下，寻求在外交、经济、军事、政治、法律和文化等所有政策工具中选择正确的工具或组合。针对朝核问题的敏感性和脆弱性，奥巴马政府倾向于“冷处理”，继而“多管齐下”，在合作外交的框架内展开更加灵活的外交活动，促使朝鲜重返六方会谈，继续以对话方式处理相关问题，不过美国也适度增强了对朝鲜的威慑力量，奥巴马政府仍对美朝关系正常化持一种谨慎态度。

关键词：奥巴马政府；对朝政策；巧实力；冷处理

中图分类号：D815

文献标识码：A

文章编号：1009—3060(2010)04—0070—06

奥巴马上台以来，朝鲜半岛局势不断恶化。朝鲜进行了第二次核试验，并多次发射导弹，同时单方面声明“将不再受朝鲜战争停战协定的约束”，甚至在受到联合国制裁后宣布“六方会谈永远结束了”。日趋“白热化”的朝鲜核问题使奥巴马政府面临严峻考验。从奥巴马政府确立的“巧实力”外交新理念出发，全面检视一个时期以来美朝双方的外交行为，有助于研判奥巴马政府对朝政策及其走向。

一、“巧实力”：奥巴马政府的外交新理念

奥巴马以“变革”为口号入主白宫，在外交上确立了“巧实力”的新理念。“巧实力”(smartpower)最早由美国学者约瑟夫·奈于2003年提出，用来反驳只有“软实力”就能产生有效的外交政策这一错误看法。2004年，美国学者苏珊尼·诺瑟在《外交》杂志详细论述了“巧实力”概念。她强调综合运用硬实力和软实力来实现美国的外交目标。苏珊妮指出，“必须实行这样一种外交政策，它不仅能更有效地反击恐怖主义，而且能走得更远，能够通过灵巧地运用各种力量，在一个稳定的盟友、机构和框架中促进美国的利益。”。2006年，奈将“巧实力”概念引入美国政界，其动因是对布什政府滥用“硬实力”的反思。同年底，奈和美国前副国务卿阿米蒂奇牵头组建了“巧实力委员会”，成员由知名学者、国会议员、前政府官员、退役将军、商界精英等20人构成。该委员会进行了约一年的调查研究，并于2007年发表了题为《一个更加聪明和牢固的美国》的研究报告，明确提出美国应运用“巧实力”进行对外战略转型，以便摆脱当前困境，重振世界领导地位。

2008年4月24日，奈和阿米蒂奇向美国参议院外交关系委员会提交了题为《实施巧实力：为国家安全改革设定议程》的报告，详细阐述了美国政府应该如何实施“巧实力”战略。奈等人指出，“美国在世界上的地位关系到美国的安全和繁荣”，而“今天的挑战，只能与有能力有意愿的盟国及伙伴合作才能解决”。“非军事手段可以增加美国政策的合法性、有效性与可持续性。”为了保持和延续美国的世界领导地位，美国应在理念和部门设置上进行改革，践行“一个综合的大战略，结合所谓的军事硬力量与软‘吸引力量”’。奈进一步指出，实力“有三个基本的实现手段：强制、酬劳和吸引力。硬实力是使用强制和酬劳的手段。软实力是通过吸引力获得期望结果的能力。”美国“需要把硬实力和软实力手段结合起来的高明策略”。具体来说，美国应该对内增加非军事化部门的数量，成立协调各个部门行动的高级别机构。对外加大对5个关键领域的投入力度，包括加强同联盟、合作伙伴及国际组织的关系；加大对全球公共产品领域的关注和投入；推动公共外交，争取他国人民对美国的好感，推广西方的民主价值观；推动经济一体化，进一步发展贸易自由化，使更多国家受益；领导全球应对能源安全和气候变化，以带动美国的技术创新。

2009年1月13日，希拉里·克林顿在参议院外交关系委员会就其国务卿提名举行的听证会上阐释了“巧实力”外交理念，这标志着“巧实力”理念正式被奥巴马政府采纳。她指出，现有的安全威胁要求美国政府应该“团结一切可以团结的力量，巩固原有联盟，形成新的联盟”，以打开外交新局面。希拉里称，“我们必须使用被称为巧实力的政策，即面对每种情况，在外交、经济、军事、政治、法律和文化等所有政策工具中，选择正确的工具或组合”；“奥巴马政府毫无疑问将把外交手段作为首要工具”，“巧实力要求同朋友和敌人都进行接触”，“在敌意和复杂性中间寻找承诺和可能性。”

在具体外交活动中，奥巴马政府践行了这一外交新理念。美国在多边外交上投入了更多的资源，更加注重合作，手段也更富灵活性和多样性，努力塑造一个更加温和、更具道德色彩的美国形象。2009年2月中旬希拉里访华时表示，要把美中关系定位于“21世纪最重要的双边关系”。4月13日，奥巴马宣布解除美国公民前往古巴探亲及向其在古巴亲属汇款的限制，并支持美国企业打入古巴电信网络与卫星广电服务市场。4月18日，奥巴马在第五届美洲国家首脑会议上与反美旗手查韦斯两次握手，并接受查韦斯赠书。6月4日，奥巴马在开罗大学向全世界穆斯林发表演讲，呼吁伊斯兰世界与美国实现和解，共同推动双方关系进人新局面。7月6日，奥巴马访问俄罗斯，美俄双方就削减进攻性战略武器、阿富汗反恐、核不扩散问题等达成广泛共识，并签署了多份文件。然而，奥巴马政府没有将美朝关系纳入调整范围，美朝关系不仅没有改善反而持续恶化。不过，朝核问题的敏感性和脆弱性，加之美国战略侧重的偏移，使得奥巴马政府开始以一种新的基调来处理朝鲜问题。

二、冷处理：奥巴马政府对朝核问题的初始基调

2009年伊始，朝鲜一度对奥巴马政府改善朝美关系抱有很大期望。朝鲜外务省发言人曾就朝美关系和六方会谈发表谈话时称，在朝美关系上，朝鲜向美国发出了“先改善关系，后解决弃核问题”的信息，强调只有美国放弃敌视政策，消除对朝鲜的核威胁，朝鲜才能放弃核武器。在六方会谈问题上，朝鲜重申对整个朝鲜半岛进行核验证的立场，强调“行动对行动”原则，并对美国撤走在韩国部署的核武器情况也进行同等验证。。不久，奥巴马政府正式阐明了对朝政策，称“将通过强硬、直接的外交实现朝鲜弃核”，其最终目标不是“冻结”和“去功能化”，而是“消除”(eliminate)和完全弃核。

在“巧实力”理念的引导下，奥巴马政府正努力重塑美国形象，要在国际政治舞台上抢占道义上的制高点。2009年4月5日，奥巴马在布拉格发表演讲时称，美国政府将致力于建立一个“没有核武器的世界”。这与朝鲜的核政策发生了激烈的碰撞，也解释了奥巴马上台后坚持朝鲜半岛无核化的坚定立场。“有核”与“弃核”成为美朝外交中的一对主要矛盾。此外，国际金融危机使美国面临严峻的经济形势，阿富汗战争和伊拉克战争也没有完全结束，在这种情况下，朝核问题的重要性相对下降，朝鲜在奥巴马政府对外政策中受到了“冷落”。对此，朝鲜非常不满，同时希

望借助当前美国遇到的困难，采取强硬举措逼美就范，为谈判增加筹码，最大限度地增加实利。因此，朝鲜“大动作”频频，先后进行了卫星发射、核试验、导弹连射等一系列活动。奥巴马政府则以“冷处理”的基调进行回应。一方面，以冷静态度表示克制，不采取过于强硬的举动；另一方面，通过多边运作，将热点问题冷却化，使其限制在可控范围内，集中精力应对国际金融危机和全球反恐战争。

奥巴马政府十分重视与联合国的合作，并强调了朝鲜半岛无核化的立场以及六方会谈的重要作用。在朝鲜宣布成功发射“光明星2号”试验通信卫星的次日，美国国务院副发言人伍德表示，美国主张安理会对朝鲜的发射活动作出“强烈、有效、一致的”回应。国务卿希拉里则指责说，朝鲜蔑视全球社会，已危及六方会谈的目标，美国将寻求联合国安理会进行更强硬的谴责方案。美国的这种态度一度被盟友批评为软弱和不够强硬。日本自民党干事长细田博之就曾指名道姓地痛批美国驻联合国大使苏珊·赖斯和六方会谈美国代表团团长、助理国务卿希尔在朝核问题上“态度软弱，做法错误”。不过，美国并没有改变固有的立场，只是警告朝鲜不要进行核试验和导弹试射活动，否则将受到国际社会的进一步孤立。

奥巴马政府还加强了与盟友及相关大国的合作，软硬并施，借助多边力量向朝鲜施压。朝鲜进行第二次核试验后，美国虽然表示了强烈的谴责，其驻联合国大使赖斯指出(对朝核问题)，“中国起了建设性的作用。我们同盟友必须就能改变朝鲜的制裁措施达成协议。我们愿意考虑各项外交措施。”在美国的外交努力下，安理会通过了1874号决议，对朝鲜进行核试验表示“最严厉的谴责”。2009年6月16日，美韩首脑会谈后奥巴马表示，“我们重申了两国联盟的持久性，以及美国对韩国防卫的承诺。我们将有力地寻求朝鲜半岛达致无核化。”美韩发表了以“韩美同盟未来展望”为题的联合声明，商定了逐渐加剧的朝鲜军事威胁的应对政策，并首次以书面形式明言向韩国提供“核保护伞”。美国还表态支持日本先发制人打击朝鲜的核设施。7月18日，美日两国外交及国防高层官员召开会议，决定将定期召开对日本的“核保护伞”会议。

目前来看，美国不愿意再背上朝核问题的沉重包袱。美国不希望独自承担对朝鲜去核化的补偿，又践行了一种慎用武力的外交理念，并致力于多边合作外交，谋求热点问题冷却化。但是，朝鲜独特的国家情况使美国推动的国际制裁成效不大，朝鲜也没有得到预期利益，这促使奥巴马政府在原有政策基础上不得不做出新的调整。

三、多渠道：敦促朝鲜重返六方会谈

相比布什时代的“鲁莽”和牛仔般的外交风格，奥巴马政府更倾向于一种灵活、合作的外交风格来实现美国的国家利益。“冷处理”是一个总体倾向，这一基调并不意味着美国完全放弃了“热手段”。“巧实力”重视“吸引力”，但更加注重综合使用硬实力和软实力，以最优组合实现最好效果。因此，对应朝鲜半岛问题的复杂性和微妙性，奥巴马政府的努力方向是在合作外交的框架下，“多管齐下”敦促朝鲜重返六方会谈。

美国将继续寻求国际合作，共同应对朝核问题。依托联合国和国际原子能机构展开相关活动，以增加美国外交的合法性；加强与日韩盟友合作，以增强美国外交的威慑力。继续保持与中俄的合作，以早日恢复六方会谈，这也是美国的即定目标。在2009年7月27日中美战略与经济对话上，中美双方重申将通过六方会谈和继续努力，实现朝鲜半岛无核化，以及保持朝鲜半岛的和平与稳定；两国强调，会执行联合国安理会决议，以及通过和平手段解决朝鲜核问题。中国外交部副部长王光亚表示，如果美国顾及朝鲜维护安全的需要，对朝鲜就有吸引力，朝鲜也会考虑同美国订立新的裁核协议。

奥巴马政府还适时推出公共外交，寻求打破美朝关系僵局。2009年8月4日，美国前总统克林顿突访朝鲜，虽然其目的是与朝鲜商谈释放两名被朝方逮捕的美国女记者问题，但是在美朝关系的敏感时刻，克林顿此行无疑被赋予了更多的政治意义。克林顿受到了朝鲜方面的高规格接待，负责核问题的谈判官员、外务省副相金桂冠亲自到机场迎接。当天克林顿就与金正日进行了会谈并受到了金正日的设宴款待。8月5日，克林顿成功地带着两名女记者离开了平壤。尽管克林顿本人和白宫方面都宣称这是一次纯粹以“人道主义”为目的的私人访问，但联想到1994年美国前总统卡特访问朝鲜时将美朝对峙局面转换为对话局面，克林顿此行被外界广泛猜测为美朝关系可能的一个转折点。此次克林顿的私人访问也是“巧实力”理念所倡导的公共外交的具体表现。从当地时间8月4日中午12时踏上朝鲜土地，到当地时间5日8时10分带回两名女记者，短短20个小时，克林顿成功达成目的。这说明就女记者获释问题，美朝之间不存在根本分歧和技术性障碍。即使克林顿此行的象征意义大于实质意义，但相比前几次美国人被朝鲜扣押事件，这次解决得如此顺利和迅速，也暗示了美朝就政治问题进一步接触的可能性。此后事态的发展也证明了这种可能性的存在。据朝鲜中央通讯社报道，“克林顿礼貌地向金正日转达了美国总统奥巴马的口信，金正日对此表示谢意，”两人“就朝美间共同关心的议题进行交流。”8月9日，奥巴马的安全事务助理琼斯接受电视采访时说，克林顿访朝期间朝鲜官员表示希望与美国建立“一种新的、比较好的关系”，朝鲜一直希望与美国开展双边会晤。琼斯表示，“如果朝鲜能够重返朝核问题六方会谈，美国愿意同朝鲜开展双边对话。”而朝鲜外务省副相金永日访问越南时对记者说，“朝鲜与美国谈判的大门永远是敞开的。”

在以外交手段促进国际合作的同时，美国也适度增强了对朝鲜的威慑力量。2009年6月18日，美国国防部长盖茨下令美军向夏威夷增派了一套战区高空区域防御系统(THAAD)和一套海基X波段雷达系统(SBX)，以防止朝鲜的导弹威胁。6月24日，奥巴马决定将对朝鲜的经济制裁延长一年。6月30日，美国封锁了朝鲜船只的武器运输。9月份，美国又在其管辖范围内冻结了朝鲜原子能总局和朝鲜檀君贸易公司的资产，并禁止任何美国人同这两个朝鲜机构有生意往来。11月4日，美韩军队在韩国浦项附近海面举行了为期四天的大规模联合登陆演习。

对于朝鲜提出的美朝双边会谈要求，美国持一种谨慎的态度并适时做出了微妙调整。2009年8月20日，美国负责公共事务的助理国务卿克劳利重申，“只有在朝核问题六方会谈框架内，美国才会继续同朝鲜举行会谈。”9月初，美国朝鲜问题特别代表斯蒂芬·博斯沃思访问中日韩三国时，再次重申了这一立场。不过，9月11日美国的态度发生了微妙变化，助理国务卿克劳利在每日新闻发布会上表示：“我们已经跟六方会谈成员进行磋商。我们准备好跟朝鲜进行双边对话，但重要的是恰当地确定双边会谈的性质。”国务

卿希拉里向媒体介绍美朝对话目的时说，美国“值得”与朝鲜直接对话，因为“我们能让朝鲜回来(重返六方会谈)的可能方式之一，是直接并明确解释(六方会谈)目标、可能的后果和鼓励措施”。对于美国的态度，朝鲜则表示“我们将一如既往地为建设没有核武的世界，参考美国的对朝核政策，努力实现朝鲜半岛无核化。”

2009年10月4日，中国总理温家宝访问朝鲜。在中朝领导人会谈后，金正日表示，“实现朝鲜半岛无核化是金日成主席的遗训，朝方致力于实现朝鲜半岛无核化的目标没有改变。通过朝美双边会谈，朝美之间的敌对关系必须转变为和平关系。朝方愿视朝美会谈情况，进行包括六方会谈在内的多边会谈。”这表明朝鲜改变了“永不参加六方会谈”的立场，谈判的大门重新开启。结合此前美国有意展开美朝直接对话的表态，朝核问题的重心几乎完全转移到美朝关系上来。而且，美朝直接对话获得了中方的支持。六方会谈中方团长、外交部副部长武大伟表示，“朝美对话也是六方会谈框架下的一个重要步骤。凡是有利于推进六方会谈进程的事情，中方都支持”，并“希望朝美对话取得实质性成果。”这使美朝关系如何互动成为了世人关注的话题。

回顾美朝关系的历史，两国关系多次反复的根本原因是缺乏互信。在美国方面，长期以来难以将美朝敌对关系转变为正常国家关系，其始终没有真正下决心发展美朝关系。正由于奥巴马政府难以作出决断，美国又陷入了对朝政策摇摆不定的怪圈，朝核问题的解决才会出现了倒退。目前奥巴马的支持率已明显下降，正如林登·约翰逊所说，“无论你以多大的优势入主白宫，你只有一年的好时光，然后议员们就要考虑自己的选举了。”随着2010年美国国会中期选举的日益临近，奥巴马政府无疑需要在美朝关系上取得更好的成绩。

四、结语

2008年美国大选时，一批民主党自由主义国际问题专家。曾经向总统候选人提交了一份建议性的报告，指出“在一个相互关联的国际社会中，确保美国利益的最佳方式是理解和保护其他国家的利益”。奥巴马政府在对朝政策上能否认识到这一点，将会是美朝关系的重要拐点。“巧实力”外交倡导“灵巧地运用各种力量，在一个稳定的盟友、机构和框架中促进美国的利益”。这意味着今后一段时期内美国在对朝政策上将会继续灵活运用各种力量和手段。其一，美国将保持与盟友的政策协调。2009年11月奥巴马亚洲之行后，美国与日韩特别是韩国就朝核问题达成了一致意见，奥巴马表示支持李明博提出的“大妥协方案”，美、日、韩的协作将更加紧密。其二，美国将努力使美朝对话在稳定框架中进行。在朝核问题上，六方会谈已经成为一个相对成熟的对话机制，美国也多次表示美朝会谈应在六方会谈框架内进行，但不排除美朝之间建立新的对话机制，甚至是建立常设联络机构的可能性。其三，“巧实力”外交的根本目的是维护和实现美国的国家利益。美国在朝鲜半岛的战略利益绝不只是朝核问题，而是拥有更为重要的地缘战略利益。利用朝核问题，美国可以有效牵扯和制衡东北亚各方力量。近期，美朝之间互动频繁，预示着美朝关系将会得到某种程度的改善，但朝核问题仍将是东北亚地区一个长期存在的挑战。

中国作为朝鲜半岛事务的重要参与方，无论是从国家声望、大国责任，还是从安全环境、现实利益来考量，都需要谋求综合收益。一方面，珍视中朝传统友谊，把握现有战略资源，充分理解朝鲜所面临的困难和对自身安全的关切；另一方面，明确只有互相尊重对方利益的友谊才是可持续的，中国决不能无条件让渡自身战略利益，更要警惕美朝之间过快接近可能对中国国家利益造成的冲击和损害。这就要把握机遇，争取战略和全局上的主动权，驾驭朝鲜半岛事务向有利于己的方向发展。

(责任编辑：周淑英)