煤运怪胎

主任张宏博士看来，煤运双轨制的存在一方面催生了煤炭运销市场的严重腐败，大幅推高了煤炭流通成本；另一方面放大了煤炭价格的波动幅度。在重点合同煤价格被政府严格管制的情况下，一旦供需紧张，煤价只能向市场煤传导，致使市场煤价格大起大落、泡沫化严重。

而煤炭市场的超常波动，不仅损害了煤炭市场的长远发展，也不利于煤炭企业与用户之间签订更长期的合同，而长期合同的减少又会反过来助长煤炭市场的波动幅度，如此形成恶性循环。

接受《财经》记者采访的业内人士普遍认为，随着国内主要煤炭企业的改制上市，煤炭企业正面临来自国资系统和资本市场的双重压力，对经济利益最大化的追求使得他们兑现重点合同煤的积极性日益下降，依靠行政力量维系的煤运价格双轨体制已经难以为继。

病根何在

煤运双轨体制下的种种怪现状，其根源在于煤炭市场化改革逆转、电力市场化改革停滞、铁路市场化改革难以启动

中国煤炭工业协会的统计数据显示，自1993年煤炭市场化改革起步至今，除了60％的电煤仍然通过重点合同保障外，40％的电煤，以及包括冶金、建材、化工等行业在内的全部工业用煤已经完全实现市场化。中央政府相关官员也多次重申：中国坚持继续推进煤炭市场化改革的方向不会动摇。

但在地方层面，2008年之后，以解决矿难、提高产业集中度为理由，先是在生产环节，山西、山东、河南等主要产煤大省通过行政手段强力推进煤炭资源的“再国有化整合”。紧接着，在流通环节，政府通过煤票、运力调控、价格检查、重点合同兑现率等诸多行政手段强力介入，煤炭行业的市场化程度迅速降低。

与此同时，煤电矛盾愈演愈烈。据中国电力联合会的统计，由于煤价上涨，仅今年上半年，华能、大唐、华电、国电、中电投五大发电集团火电生产业务的亏损就高达153.8亿元，同比增亏95.2亿元。

这为主张放缓煤炭市场化改革的人士提供了有力论据。在2010年底下发的《关于做好2011年全国煤炭产运需衔接工作的通知》中，国家发改委一改过去几年要求“加大市场化配置资源力度”的语调，严厉要求各煤炭企业加大重点合同煤兑现力度，并祭出“杀手锏”——重点合同兑现率低的煤炭企业，下一年度增加铁路运力的申请不予批准。今年入夏以来，国家发改委更是在全国范围内开展电煤价格大检查，对电煤价格上涨坚决叫停。

相当一批政府官员认为，一旦计划煤和市场煤合二为一实现完全市场化，煤价必将开始新的暴涨。

但接受《财经》记者采访的多数人士则认为，中国不缺煤，也不缺产煤的能力。煤炭市场实现并轨和完全市场化后，尽管短时间内煤价上涨的几率较大，但是运输瓶颈突破后，煤价将步入长期平稳期。

“过去几年，中国主要煤炭生产企业均大幅扩张了产能，去年官方公布的全国煤炭总产量是32亿吨，实际上已突破35亿吨，相当一部分企业在超额生产。随着机械化采掘设备的大规模推广，未来几年全国煤炭总产能还将大幅度提高。”中煤能源集团的一位高管对《财经》记者说。

该高管分析说，当前中国主要产煤地区的铁路建设正在大干快上，一旦鄂尔多斯—曹妃甸、榆林—青岛、晋南—日照等铁路专线通车，中国煤炭产量最集中的“三西”地区的运输瓶颈将大大缓解，煤价升势也将难以持续。

他进一步表示：“说实话，很多业内人士现在最担心的不是煤价上涨，而是担心几年后煤价下跌。这几年我们对老客户的重点合同煤没有提价，其实也是未雨绸缪。一些人担心煤价完全市场化后价格会暴涨，这要么是短视，要么是别有用心。”

近20年的历史显示，在能源领域最早开始市场化改革的煤炭行业，其产销核心电煤，市场化运行机制仍未建立起制度保障。当煤炭供需形势宽松或者明显供大于求时，市场之手就可以发挥作用，而一旦供需形势紧张，行政干预便又卷土重来。

煤炭行业的市场化运行何以时快时慢，成为被政府操控的“风筝”？一位国家发改委的资深官员向《财经》记者指出，必须跳出煤炭行业来看煤炭问题。煤炭市场化改革难以继续推进，其根源还在于电力市场化改革陷入停滞和铁路市场化改革难以启动。

接受《财经》记者采访的专家们普遍认为，同煤炭行业的市场化改革相比，中国的电力体制改革步伐更为艰难。

自上世纪末电力工业部撤销之后，电力行业的改革重组开始大踏步迈进。2002年2月，国务院印发《电力体制改革方案》的通知，一年后，国家电力监管委员会、国家电网公司、南方电网公司和五大发电公司相继挂牌成立，厂网分开目标全面实现，中国电力体制改革达到高潮。

2003年中央政府换届后，电力改革继续推进，但在厘清电价成本、推进电价市场化形成机制和输配分开等关键环节上，改革并未取得实质性进展，电网公司的垄断不仅未被打破，反而被强化。

另一方面，在两大电网和五大发电巨头成立后，中国电力行业形成了新的利益格局，相关政府部门和企业各得其所，维持现状乃至向旧体制回归的声音日益强大，完成2002年《电力体制改革方案》的希望渐趋渺茫。而2008年初一场意外冰雪之灾所造成的大面积断电，进一步弱化了高层继续推进电力改革的决心。

2008年秋国际金融危机爆发后，面对复杂的国内外宏观经济形势，高层事实上放弃了继续推进电力体制市场化改革的努力，煤电矛盾也完全陷入僵局。

和电力的市场化体制改革命运颇为相似，铁路改革在2002年“网运分离”被叫停后，虽然进行了撤销分局、投融资体制等改革，但事关根本的政企分开改革却从未实质启动过。

身兼政府、企业二职，铁道部既负责行业管理、政府监管，又以企业身份直接参与铁路建设、运营。高度集权管理之下，铁路运输企业不能独立经营、自负盈亏、自我发展，一切听从铁道部的行政命令。铁路部门以调度的集中性和路网的完整性、安全性为由，拒绝改革，这导致了中国铁路发展超前、改革滞后，铁路至今仍是计划经济的“最后一块堡垒”。

前任铁道部部长刘志军因为涉嫌腐败，于今年2月11日被带走接受组织调查。继任者盛光祖上任伊始，即着手安排向各路局放权：允许路局自行编制管辖路段内的客货列车开行方案、自主负责管内大客户管理、自主负责除部管“集采专供物资”之外的物资采购、根据铁道部授权和委托自主承担管内铁路工程建设管理职责。

但这种修补式的分权改革，并未打破政企合一、高度垄断的体制弊病，铁路行业的市场化改革仍待破题。

铁道部经济规划院研究员孙林认为，呼吁多年的货运市场化或许是整个铁路改革的突破口，即实行客货分离，将货运业务剥离出来彻底市场化；客运业务由于具有较强公益性，可以独立管理、独立核算。

在孙林看来，货运业务对运输安全的要求较客运为低，改革震荡和风险亦较小。可以先行解除管制，货运线路建设也可以向股权多元化发展。

本刊记者陈燕对此文亦有贡献