防治外来物种入侵的立法研究

【摘要】 外来物种入侵被认为是威胁生物多样性的一个全球性环境问题，它已经给我国的生态、经济和社会造成了巨大的损失。我国应当吸收、借鉴美国、澳大利亚、新西兰关于此方面的立法经验，构建防治外来物种入侵的法律调控机制，保护国家生态安全。

【关键词】 外来物种入侵 危害 立法措施

据国际自然保护同盟（IUCN）的统计资料显示，外来物种入侵是最近400年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首，在全球范围内，它已成为对全球生物多样性构成严重威胁的第二位原因，仅次于环境破坏。越来越严重的生物入侵被认为是生态系统的癌变，是21世纪三个最棘手的环境问题之一 [1]。

在我国，外来物种入侵也造成了严重危害，几乎所有类型的生态系统都不同程度地受到外来物种的侵害。据有关部门统计，从1985年以来，我国平均每年发现一种病、害虫或杂草的入侵，其危害范围包括农、林、牧、渔业的生产活动和生态系统结构功能改变，几种主要外来物种入侵造成的经济损失平均每年达人民币5.74×1010元[2]。

1 外来入侵物种对我国的危害

我国是一个生物灾害严重，生态环境脆弱的农业大国，外来入侵物种更是加剧了这一现状。2003年1月，国家环保总局和中国科学院联合发布了中国第一批外来入侵物种名单，标志着防治外来物种入侵的工作正式起步。经过三年的调查，国家环保总局南京环保研究所提交了如下报告：截止2004年，我国外来物种有400多种，其中外来入侵物种危害较大的有100多种；在世界自然保护联盟（IUCN）公布的全球100种最具威胁的入侵物种中，我国就有50多种。

外来入侵物种的危害主要体现在对生态系统的危害、对社会经济的危害，和对人畜健康的危害三个方面。

1.1 对生态系统的危害

外来入侵物种会造成严重的生态破坏和生物污染。大部分外来物种入侵成功后大爆发，难于控制，容易形成单优势种群，导致本地物种的消失和灭绝。水葫芦在我国广大水域所向披靡，如入无人之境，特别是在我国南方诸省危害严重。这种原产于南美洲的观赏植物，已经在中国的很多水域上泛滥成灾[3]。云南大理洱海原产鱼种类17种，大多为洱海特有，并具有重要的经济价值。但是当人们有意或无意引入13个外来种后，外来种与土著种争食，争产卵场所等，破坏了生态平衡，17种土著鱼类已有5种濒临灭绝[4]。

1.2 对社会经济的危害

外来有害生物侵入新区后，占据适宜生态位，种群迅速增殖、扩大，发展成当地新的优势种，对人类社会经济造成很大损失。外来物种对我国的直接经济损失情况见表1。

在福建宁德，大面积、高密度的大米草造成了严重的生态灾难，不仅海滩上大片红树林消失，而且诱发赤潮，堵塞航道，使沿海水产养殖减产，严重影响了渔业生产，使蓝色宝库——东吾洋一带的水产业每年损失高达1000多万元，使闽东6县农民每年减收数亿元。

1.3 对人畜健康的危害

豚草和三裂叶豚草的花粉能引起人患皮炎和枯草高热病，豚草被乳牛所食可使乳液品质变坏，危害人畜健康[5]。毒麦果实皮下含毒麦碱，可麻痹中枢神经。人类误食含ｗ=4‰毒麦的面粉，会引起头晕、昏迷、恶心、呕吐、痉挛，我国已有多起人、畜毒麦中毒事件发生[6]。牲畜误食或吸入其假高粱花粉，可引起腹泻、气喘、鼻腔流血、流脓，对人则可引起呼吸系统疾病[7]。

尽管在外来物种入侵问题的研究方面，有学者提出了利用“十数定律”、“阿利效应”、“时滞现象”等科学原理对其进行控制，但是由于现有技术的不完善，决定了在相当长的一段时间内，仍然必须通过法律的调控，制度的约束来控制物种的引入。因此，吸收、借鉴国际和世界先进国家关于此方面的立法经验，是构建我国防治外来物种入侵法律调控机制的有效途径。

２ 国际及部分国家防范外来物种入侵的立法

目前国际上已有50多个有拘束力和无拘束力的文件涉及外来入侵物种的预防、控制和消除问题。有拘束力的入侵物种管理国际法律文件包括《生物多样性公约》、《关于特别是作为水禽本息地的国际重要湿地公约》、《保护野生动物迁徙公约》、《国际植物保护公约》《联合国海洋法公约》、《非航行利用国际水道法公约》、《生物多样性公约卡塔赫纳议定书》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《联合国气候变化框架公约》等。然而，任何法律文件作用的有效发挥都离不开精良制度的支撑，国际环境法亦不例外。综观有关防治外来入侵物种国际法律规定，主要国际法律制度包括：许可制度、事先知情同意制度、风险评估制度、环境影响评价制度、监测预警制度、责任制度等。这些制度在国际防治外来入侵物种的管理方面发挥着重要的作用。

在防治外来入侵物种的立法实践中，成绩斐然的有美国、澳大利亚和新西兰，下面我们将简要介绍他们在立法方面的成就与特点。

2.1 美国防治外来物种入侵的立法措施

近几年来，随着对外贸易活动的日趋频繁，立法数量开始增多。涉及到外来入侵的法律在2002-2003年通过16部，在2003-2004年则通过26部[9]。在诸多的法律中，1990年、1996年通过的两部法律占有重要地位。

1990年10月29日，美国第101届国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》（简称NSNPCA），这部法律旨在预防未来有害的外来水生生物的引进以及控制美国业已存在的无意引进[8]。该法还规定成立水生生物有害物种特别工作组（简称特别工作组ANSTF），以协调控制外来水生生物通过压舱水传播过程中各部门之间的活动。

1996年10月26日，美国国会通过了《国家入侵物种法》（简称NISA）。这部法律补充并再一次认可了《外来有害生物预防与控制法》，将压舱水的管理范围扩大至美国的所有水域，防止外来生物在美国水域的引入和传播。

1999年2月美国总统克林顿签署了一系列总统令，要求各联邦政府机构联合行动防范外来入侵物种，并于当年成立了联邦外来入侵物种委员会，负责全国外来入侵物种的防治。

美国防治外来物种入侵的立法具有如下特点：(1)建立专门的协调机构，重视各部门之间的协调性。在1990年制定的《外来有害水生生物预防与控制法》中，规定成立特别工作组，其成员包括美国海岸警卫队司令、美国国家环保局局长等。(2)拓宽了责任追究的范围，明确了有意引种的个人责任。美国1990年《外来有害水生生物预防与控制法》明确了个人责任，对违反压舱水规定的进行处罚，应处以最高限额不超过25000美元的罚款。对蓄意违反处置压舱水规定的行为承担刑事责任，所应承担的刑事责任被列入重罪（felony）范围[10]。

2.2 澳大利亚防治外来物种入侵的立法措施

澳大利亚于1992年制定了《濒危物种保护法》，该法律规定可以管理或禁止威胁生物多样性的物种入境，也可以管理这些物种的国内和国际贸易。

《生物多样性保护国家战略》的制定，总结了涉及外来管理的主要问题，如潜在与已造成影响的评估，控制方法的研究，控制或消除外来种计划的纲要，以及最大限度减少物种引进的风险的规程纲要。

为了加强对海洋有害物种引进的管理，1994年澳大利亚成立一个新的从事海洋有害物种引进研究的国家中心，从事海洋有害物种引进的预防、控制方面的工作。

1997年，澳大利亚针对外来杂草的环境问题，建立了杂草风险评价系统。

澳大利亚防治外来物种入侵的立法具有如下特点：(1)确立了预防外来物种入侵工作的重要地位，确定无意引种的途径并加强管理，制定有意引种的法律法规并强化管理。(2)对已入侵的物种采取综合防治措施进行消除和控制。(3)采取有效措施进行生态系统的恢复。

2.3 新西兰防治外来物种入侵的立法

为解决外来入侵物种问题，新西兰建立了一个在某种程度上与众不同的综合性的生物安全框架。这一框架包括：不同层次的政府（中央和地方）；各种生态安全行动（监督、边境控制、边境之前和之后控制）以及各种生态安全目标（不仅从经济重要性的角度来控制害虫和种子的引进，而且还包括本地物种和生态系统的保护以及人类健康的生态安全保护）[11]。这些制度关注生态安全的不同方面，由不同的机构予以管理。这些不同的机构通过法律的制定（1993年的《生态安全法》），同生态安全部长和生态安全委员会联系在一起。

新西兰防治外来物种入侵的立法具有如下特点：(1)对不同的生态安全目标予以认同并做出法律规定（包括人类健康、生产、生物多样性、海洋环境等的保护）。(2)规定了协调和整合跨部门跨地区的生态安全行动的领导机构——生态安全部长和生态安全委员会。

3 结语

目前，我国尚无一部专门调整外来物种入侵问题的法律或法规，相关的规定散见于诸如《渔业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《全国生态环境保护纲要》等法律、法规和政策当中，还没有形成一套调整机制，这对于解决此问题是十分不利的。因此，我国应当吸收、借鉴国际和世界先进国家关于此方面的立法经验，建立集风险评价、许可制度、检疫制度、监测制度，协调管理、长效问责、生态安全教育为一体的法律调控机制，保护本国的生物多样性，维护国家的生态安全。

参考文献

[1] Ludsin S A, Wolfe A D. Biological invasion theory: Darwin"s contribution from the origin of species[J]. Bio-Science, 2001,51:789-789

[2] 陆庆光，生物入侵的危害[J]. 世界农业，1999(4):38-39

[3] MEETING THE INVISIVE SPECIES Management Plan[EB/OL]. http://