农村社会养老保险的问题与对策

[摘 要]随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立建全农村社会养老保险体系已经成为当务之急。发展农村社会养老保险应以基本生活保障为目标，建立全国一体化的农村社会养老保险体系，同时要建立和完善农村社会养老保险法律体系，加大财政支持力度，其具体业务运作可委托商业保险公司代理。

[关键词]养老保险 农村养老保险 社会 保障 保险

[中圈分类号]F840．67

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736x(2006)06-0103-04

社会保障制度被喻为社会的“减震器”和“安全阀”，健全的社会保障制度是社会文明和进步的一个重要标志。养老保险作为社会保障制度的重点内容之一，对一个社会的稳定、进步、发展具有重要的意义。我国是一个农业大国，7096左右的人口在农村，发展农村社会养老保险事业，是建立健全我国养老保险制度的重要任务和主要内容，是我国文明、进步的一个重要标志。

一、发展我国农村社会养老保险的必要性

1．从微观层面来看。改革开放以来，随着国家计划生育政策的实行，以及人们寿命的延长，我国农村老龄化速度加快：“2000年中国农村人口为8．33亿，其中65岁及以上的占7．3696．……到2030年，6．64亿农村人口中，65岁及以上的将占17．3996”；农村家庭也向小型化方向发展，“1978年，农村户均人口为4．63人，1988年为4．01人，1998年为3．88人，1999年为3．87人”。总之，随着农村独生子女的大幅度增加，农村“四二一”家庭结构正在形成。如果仍然实行传统的家庭养老方法，从一个家庭的角度来考虑，一对农村夫妻要供养四个老人，显而易见，这个负担是极其沉重和难以长久支持的。

2．从宏观的层面来看。我国农村居民的养老方式一直是以家庭养老为主。这是传统自给自足的自然经济所能采取的最佳的养老方式，适应了当时生产力和社会经济的发展水平。但是时代发展到今天，我国已经进入市场经济时代，改革开发28年来，我国生产力和社会经济得到了快速发展，传统的养老方式已经与时代和生产力发展不相适应，它势必阻碍我国经济市场化的进一步深化和生产力的发展，最终阻碍我们国家现代化的进程。时代呼唤我们建立与市场经济发展相适应的养老体系。

3．发展农村社会养老保险有利于计划生育工作。发展农村社会养老保险事业，有利于从根本上打破传统的“养儿防老”、“多子多福”、“重男轻女”的封建观念。众所周知，我国在发展中遇到的很多问题，很大程度上是因为人口数量多，人口素质低。因此，发展好农村社会养老保险事业，促进计划生育工作的顺利进行， 降低人口数量，提高人口素质，我们的许多问题也就事半功倍，迎刃而解了。从这一点来看，农村社会养老保险具有较大的外部正效益，功在当代，利在千秋，值得政府花大力气办好。

4．搞好农村社会养老保险有利于拉动内需，促进经济健康持续发展。改革开放近28年，我国生产力水平和城乡人民的物质文化生活水平得到了显著提高。但是，在我国国民经济持续增长、社会产品不断丰富、人民生产水平不断提高的同时，国内生产(主要是日用工业品生产)出现了结构性相对过剩的局面。直接表现为日用工业品产大于销，产销率逐年下降，产家和商家均出现大量商品积压，致使企业亏损，不少产家、商家资不抵债，停产倒闭，职工卞岗待业，银行收贷收息困难。造成我国工业产品相对过剩，有地方政府忽视国家产业政策，盲目投资造成产业结构失衡；有企业忽视市场需求变化，盲目扩大生产；有走私进口产品冲击；有因企业缺乏技术改造，产品质量档次不高，不能满足市场需要等原因。还有叶个十分重要的原因，那就是：广大农村有效需求不足，内需乏力。众所周知，以家庭联产承包为基础的农村经济改革，大幅度地提高了我国农村综合生产能力，全国农、林、牧、富、渔业取得了前所来有的发展，从而结束了我国主要农产品长期短缺的历史。农民生活水平显著改善，全国农村从总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段。但是，我们还必须看到，近年来，农民收入增长缓慢的问题越来越突出，这就直接影响到农民的消费能力，使得整个农村消费需求不足。由于农民没有社会养老保险，这使得很多农民不得不尽可能将收入储蓄起来以备养老和疾病，这就更加加重了农村需求不足的程度。因此，如果能建立农村社会养老保险体系，将有助于释放农民储蓄，扩大农村有效需求；拉动国民经济持续稳定增长，使国民经济步入良性循环轨道。

二、我国农村社会养老保险的现状及存在的问题

目前，家庭养老还是我国农村最主要的养老方式。根据劳动和社会保障部的资料，到2009年底，农村有5428万人参加了社会养老保险，占农村人口不到十分之二，覆盖面很低。造成这一现状的原因是多方面的。

1．村民的思想意识问题。几千年来农民的生、老、病、死都是依靠个人、家庭解决。解放后，政府在城镇逐步建立健全了较为完善的社会保障体系，但是在农村，这方面的工作进展还十分缓慢，绝大部分农村的社会养老保险还是一片空白。所以，想要一下子改变几千年来的传统观念是比较困难的。这需要政府加大宣传力度，进行示范引导。

2．中国农民的收入普遍根低。“从2001年到2005年，农村居民人均纯收入分别是2366元、2476元，2622元、2936元、3255无，农村居民家庭恩格尔系戴分别为47．7％、46．2％、45．6％、47．2％、45．5％” 。居民的收入几乎一半用于食品消费，剩余部分用于衣、住、医疗、子女教育等方面之后，也就所剩无几了。而且上面所列的是全国的平均情况，在贫困地区，还有很多人温饱都没有解决。在这种情况下，要农民交钱参加养老保险，困难是相当大的。

3．农村社会养老保险缺乏政府财政支持。目前，我国农村社会养老保险金的筹集方式是以个人交费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持。在当前很多农村集体经济都很薄弱，集体补助养老金基本上等于是一句口号。中国社会科学院《农村社会保障研究》课题组2000年的研究表明：“现行农村社会养老保险是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质”。至于政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助给以税前列支。

4．当前农村养老保险的共济性很差。因为是采取完全积累型的个人账户，能领取的养老金的多少就取决于账户积累规模和期限。这与个人储蓄养老并无实质区别，不具

有社会保险的“风险共担，互助合作，所得再分”的基本原则，不算是真正意义上的社会保险。

三、我国农村社会养老保险的目标

目标的定位应当既遵循社会保险的基本原则，又要与中国社会主义初级阶段的国情相适应，二者不可偏废。我国农村社会养老保险应当以下面两点为目标和标准。

1．应以基本生活保障为标准。养老问题主要有三个方面的内容：经济上的保障、生活上的照顾、精神上的满足。这三个方面是有机联系的统一体。如果老人没有经济上的保障，会加重赡养者的经济负担，容易产生赡养矛盾，使老年人得不到较好的生活上的照顾，也就不会有精神上的满足。因为中国是讲究孝道的国家，大多数老年人辛苦一辈子都是为了后辈。最能满足他们精神需要的也是后辈对他们的照顾、孝顺行为。如果老年人能有经济上的保障，就不会加重赡养者的负担，赡养者只是平时提供一些必要的、以及在老年人生活不能自理阶段的照料，这些相对来说是容易做到的。因此，养老保险问题的关键在对老年人提供经济上的基本保障，老年人的生活照顾和精，神上满足的问题，主要还是依靠家庭来解决。提供经济上的保障需要根据我国的国情决定。我国仍处于社会主义初级阶段，生产力水平还比较低，加上我们的人口众多，要普遍提供较高的经济保障是很难做到的。因此对于农民的养老，经济上的保障只能是基本生活保障。这样国家、个人才能够承受得起，才能长久的持续下去。

2．全国一体化为目标。1992年民政部发布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，即农村社会养老保险社会化程度只到县一级。这使得社会保险“风险共担”的功能发挥受到了极大的限制。诚然，中国各地经济发展水平很不平衡，各地对养老保险的需求标准也不同，但是这不能作为农村社会养老保险标准地区分割的理由。在这些不同的需求标准中，总能提炼出一个全国范围的、满足最低养老需求的标准。而且，社会养老保险作为国家安全和福利制度的内容之一，不能说富裕的人国家给予的安全和福利就多，贫穷的人国家给予的反而少。从这个角度来说，国家至少应当在尽量大的范围内，提供较公平的机会。即使目前对养老保险的标准还无法做到城乡统一，但是至少在全国农村范围内应当实行一个统一的标准，而不应当再搞多重的标准。也就是说，农村社会养老保险应当全国一体化：保障标准全国统一、资金全国范围内统一调配管理。这样做的另一个好处是相当于给予农村养老保险以国家信用保证，能够增强农民参保的积极性。当然，一些经济条件好的地区，如果农民不满足于国家的养老保险，他们还可以购买商业性的养老保险作为补充。这是个人行为，政府不必干涉。作为政府行为的社会养老保险，政府只能是从最大多数人的角度、现实来考虑问题。

四、建立我国农村社会养老保险体系的具体措施

1．完善农村社会养老保险法律体系。目前我国还没有一部综合性、系统性的社会养老保险的法律，对农村社会养老保险问题做出统筹安排。有关农村养老的法律散见于《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《老年人权益保障法》等之中，还有一些行政性法规和政策。建立健全相关的法律，是世界各国开展社会保险的通行做法。因此，有必要建立和完善相关的法律体系，明确农村社会养老保险的目标、范围、有关各方的责任和权利等内容。法律是国家意志的体现，具有权威性、强制性、稳定性，有利于增强村民对社会养老保险的信心，激发他们参保的积极性；也有利于管理工作规范化，提高工作效率。

2．加大财政对农村社会养老保险的支持力度。目前我国农村养老保险主要依靠个人交费，政府基本没有投入资金。马克思和恩格斯在《哥达纲领批判》中认为，个人收入在进行分配前，应从社会总产品中进行必要的扣除，其中就包括社会保障金。也就是说，社会保障资金不应当包括在个人收入中。对于养老保险，世界通行的做法也是国家出大头。“在包括发达国家和发展中国家的世界有数据可查的131个国家中，至少有129个国家城乡社会养老保险基金的来源均是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头。”而我国对农村养老保险目前的做法却完全相反。如果说，以前政府财力有限，力所不及，那是可以理解的。但是现在在我国财力有了显著的提高、财政收入快速增长的情况下，加大财政对农村社会养老保险的投入已经不成问题。“2004年全国财政收入达2．63万亿元，比上年增长21．4％；2005年全国财政收入突破3万亿元，增加5232亿元”2006年3月5日，温家保总理在人大会议上作政府工作报告，指出，“建设社会主义新农村……要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大对‘三农”的支持力度……今年中央财政用于“三农”的支出达到3397亿元，比上年增加422亿元”。温总理的报告，为发展农村社会养老保险事业提供了良好的契机。随着中央对农村财政支持力度的逐步加大，政府完全可以安排一部分支农资金用于农村社会养老保险，尽早把我国的农村社会养老保险体系建立健全起来。在政府出资的比例上，可以考虑：东部发达地区，地方政府和个人各出二分之一；中部地区，中央、地方政府、个人各出三分之一：西部欠发达地区，中央和地方政府出三分之二，个人出三分之一。总之，要尽量让大多数农民都能交得起养老保险费。同时，建立国家统筹与个人账户相结合的“统账模式”。这样既有利于激发个人缴费的积极性，又有利于一定程度上在全国范围内实现社会保险的“风险共担，互助合作，所得再分”的基本原则。

3．确定基本保障标准。因为物价和利率的变动是难以预期的，所以，事先承诺若干年后农民能领取多少现金养老金，对农民来说是没有太大吸引力的，通货膨胀是每个农民都最担心的事情。而且国家最终目的在于保障他们的最低生活，并不是给他们多少现金，给农民现金只是手段。综合这两方面因素来考虑，国家不妨采取以实物，比如说以粮食为标准宋发放农民的养老金。举个例子说明：一个农民，30年后达到了领取养老金的年龄，国家每月发给他30斤大米，他也可以按当时大米的价格，把这30斤大米换算成现金，要求领取现金。这样做的好处有两点：一是可以消除农民对通货膨胀的顾虑，激发他们参保的积极性，减少保费收取的困难。因为中国农民是最讲求实在的，30年后的300元或是600元对他们的吸引力也许还不如30斤大米更实在。二是政府也可以减轻基金增值的压力。随着我国人口增速放慢，工农业技术进步，农业产量有增加的空间。但是农业在国民生产总值

中的比重是呈下降趋势的。用通俗的话来说就是农产品相对工业品有“贬值”的趋势。这样，政府以农产品为标准发放村民养老金，压力相对来说就减轻了。也许有人会说：照这样以农产品实物为标准发放养老金，保障水平太低了。保障水平是很低，但这是由我国特殊国情决定的。首先，我国农村人口众多，占全国人口的绝大多数，保障标准稍微提高一点，政府的都会增加很大的支出，会影响农村养老保险体系的长久运行：其次，马克思主义关于工资的理论认为，一国工资水平的高低，在很大程度上受到一国历史因素、风俗习惯等影响。作为中国农民的退休工资——养老金，也不能不受中国特定的历史、风俗、心理等的影响。几千年来，中国农民都是为了吃饭问题而奋斗的。现在我国人均GDP与发达国家相比仍比较低，用农产品实物为标准发放农民养老金，是同我国的历史、现实及未来的国情相适应的，是能够为农民所接受的，是切实可行的。当然，根据实际情况，如果未来政府财力允许，可在基本保障标准的基础上，以补贴的形式，临时增加养老金的数额。但是这个基本保障标准不能再低了，这是政府承诺的底线，也是农民养老需要的最低水平。

4．委托商业保险公司代理运作。农村养老保险采取何种运作方式，最重要的原则应当是在保持效率的前提下，尽量减少运行成本。否则，在农村社会养老保险保障水平很低的情况下，高额的运行成本相当于是对农民的一种犯罪。农村社会养老保险完全可以由政府委托给商业保险公司来全程运作。商业性保险公司也完全有能力以较低的成本来运作农村社会养老保险的各项业务。理由如下：

(1)如果成立专门的政府机构办理养老保险，需要中央到地方，按行政层次、逐级设立机构，配备人员、场所、设备，每年还需要花费不少的办公经费，这将会是一笔巨大的开支。而且从现行农保机构运行情况来看，效果也不理想，“挤占挪用农村社会养老保险资金问题尤其突出……形式多种多样，不少地方几乎将基金挤占挪用殆尽”。“违规存放农保基金，造成巨额损失……调查的违规存款占基金存款额的54．78％”。“一项在江苏省的调查表明，调查涉及的7个城市，已经流失的资金，占基金总额35％……一些农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30％以上”。这虽然是个别省的调查情况，但估计全国的情况与此相差不多。可以看出来，在政府农保机构的管理下，问题相当的严重。农民交的钱不要说是增值，就是保本都存在问题。这也是现实中很多农民极为担心的情况。因此，综合考虑，设专职的政府农保机构成本太高，效果也不好，还不如不设。

(2)商业保险公司完全可以运营社保基金，并且已经有了很好的实例，收益一般要高于政府运营的收益。许多国家的社保基金是由商业保险公司来运作的。“在美国，许多著名的保险公司，如美国国际管理集团、大都会人寿保险公司、普天人寿保险公司等，都是公立养老保险计划的主要基金管理人……上世纪90年代，智利和阿根廷由保险公司等私营机构管理的养老基金收益率分别为11％、13％左右，而同期许多政府管理的养老基金收益率一般在10％以下”。因此，在中国，农村社会养老保险基金，也可交由商业保险公司来运营。我国也有许多实力雄厚的保险公司，完全有能力承担起这个任务。

(3)除了基金运作之外，农村社会养老保险其他方面的业务也适于商业保险公司运作。农村社会养老保险承保手续简便，不像其他的商业性险种的承保手续那么复杂。其他商业性险种，如寿险、财产险，在承保之前，保险公司必须要对保险标的进行调查，保险标的要具备一定的条件才能承保，保险公司要防止投保人的逆向选择，防止道德风险等等，承保手续比较复杂。农村社会养老保险可以说，只要农民愿意交费就可以参保，到了规定的年龄就可以领取养老金。几乎不存。在什么承保前的体检、情况调查之类的事情，保险公司也几乎不用担心保户逆向选择。从这点来说，农村社会养老保险具有较大的同质性。从商品学的原理来说，同质性的商品，适于被商业性公司大批量生产。这样的生产成本也最小。同样道理，具有较大同质性的农村社会养老保险，也适于由商业保险公司大批量地承保，这样的承保成本也比较小。因此，国家可以将农村社会养老保险业务委托给几家实力强大的保险公司代理，国家给予一定的业务费补贴。这样既可以充分利用保险公司的人力物力，节约社会资源，又可以有效地控制政府在有关农保机构方面的人员工资、事业经费等的支出。

因此，商业保险公司完全有能力运作农村社会养老保险各个环节的业务。这样，政府与保险公司是委托代理关系，可以依法对其进行监督，又可避免日常烦琐的事务。保险公司与农民之间是合同关系，这样也可以促使它加强管理，提高效率，提高诚信度，否则它将会被市场所淘汰。