外国投资与国家安全的经济考量

摘 要：回顾华为作为通讯设备供应商在美受到不公平待遇的事件，比较经合组织和美国外国投资政策中与国际安全相关的规定，提出对限制准入的经济考量，建议行业协会、政府部门和对外投资企业共同努力，采取适当方式增加对外投资成功的机率。

关键词：外国投资；国际安全；经济考量

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）26-0097-03

世界银行数据显示，2011年以前，美国为全球最大的投资目的国和投资资金来源国。作为最大投资者和被投资者的双重身份是美国经济的重要特点。由此可知，美国政府在过去的半个世纪当中，对外国投资的限制并不十分严格，在美的外国投资者受到的待遇应该也是相对公平的，所以才会围绕美国市场出现这样大规模的资金流动。唯一的例外，是近期频繁使用的新借口，即与投资国政府有关联的投资企业会危害美国国家安全。

一、贸易保护主义的新借口：国家安全

2012年10月8日，美国众议院情报委员会发布报告称，中国华为技术有限责任公司在美国的投资项目可能危害美国国家安全，因为该企业为中国情报部门提供了干预美国通信网络的机会，同时建议美国企业尽量避免与华为这样的中国企业合作。这一报告和其中的建议直接导致华为收购美国三叶公司的计划被否决。这是华为在美投资的又一次受挫。其他类似遭遇包括，2008年，华为和贝恩资本收购3COM，高达22亿美元的出资被拒；2010年，摩托罗拉出售无线网络设备业务，华为铩羽而归；2010年，华为参与斯普林特网络升级招标，至少可以节省8亿美元的方案没有得到青睐。这些失败或多或少与“国家安全”相关。如果华为不能冲破“国际安全”的投资限制，将会在下一轮全球电信市场的争夺中处于劣势，失去全球主要供应商的优势地位。

二、关于国家安全

第二次世界大战后，各国对外国投资的限制都在逐步降低，其中唯一的例外是承认东道国保护本国基本安全利益的权利。“9·11”事件后，很多国家开始重新考虑国家安全与接受外国投资之间的关系，并逐渐在被定义为涉及国家基本安全利益的行业中增加了对外国直接投资的限制。这类限制条件主要针对并购、收购等外国直接投资的方式，对于绿地投资等创设性的投资方式则一般没有限制。

联合国经济合作组织（以下简称经合组织）作为全球具有影响力的经济组织，每隔1～2年推出的《资本流动自由化准则》主要涉及长期和短期的资本流动、《经常性无形业务自由化准则》主要从跨境服务贸易角度进行管辖，而《跨国企业及国际投资宣言》则规定了外国投资者权利与义务的基本原则。上述经合组织推出的非约束性准则被签约国广泛认可。而在这些准则和其他关于外国投资的国际惯例中，均赋予各东道国以权利，即可以采取他们认为必要的措施保护其基本的国家安全利益，以维护自身公共秩序和公共健康、道德和国家安全。①依照国际惯例，在评估是否存在危及国家基本安全利益时，其必要性是指某一项投资带给国家严重而紧迫的危险，或对于重要利益的威胁。但各国通常会考虑很多未来的、没有发生但是可能发生的事情。

经合组织将重点行业定义为“为经济和社会生活、公共安全、政府基础只能提供基础性支持的物质性设施”的行业，但大多数国家确认的重点行业的范围都更为宽泛。甚至有的国家政府只是给出了一个很宽泛的定义，而具体的重点行业的确定则会根据国际经济和国家安全的特殊环境来做出动态的判断。另外，各经合组织的成员国均坚持对“国民待遇”原则的自由选择适用。在这样一个前提下，很多国家就可以对外国直接投资者投资列入本国国家安全的重点行业目录的项目实行差别对待。根据经合组织的调查，全部的39个签约国都明确选择在本国一到两个重点行业实行非国民待遇，不允许外国直接投资者收购或并购。

虽然，上述经合组织成员国和部分非成员国的做法，是否有效的保护了本国的国家安全利益，仍有待于进一步研究，但是，以国家安全利益为借口，或授予某个国家机构自由裁量权，或是对外国直接投资的进入增加程序性审查，通常都是阻挠外国投资进入的最后一根稻草。

三、美国关于外国投资的政策

美国对外国投资的基本政策是，坚持公平对待，同时保留相当数量的例外。这些例外可以分成两类，一是行业例外，即排除某些行业中外国投资者的所有权，这些行业通常包括海空运输、采掘业、能源行业、通信行业、银行业及政府采购，以避免公共服务和公共利益落入外国投资者的控制中；二是审批程序，即将通过并购、收购方式进入美国市场的部分外国投资者的并购、收购程序中断。

1.外国投资委员会和《艾克森·弗洛里奥修正案》

作为《综合贸易法案》的一部分，美国国会在1988年通过了《艾克森·弗洛里奥修正案》，并由外国投资委员会专门负责执行。该委员会的12名成员负责审查外国直接投资者提交的收购报告，进行调查，并确定该项收购交易是否涉及国家安全问题。该修正案同时赋予总统广泛的自由裁量权，即对外国直接投资者提供的收购进行否决、暂缓，或是进入审议程序。①该修正案没有给出国家安全的具体含义。但美国财政部规定，所有委员应结合自身代表的部门，将其评估的重点放在关系美国国防安全的产品和关键技术上，重点考查可能改变被收购公司所有权的项目，不要过多考虑经济因素。

除了外国投资委员会，各行政部门也可以根据自身的目的和要求，制定涉及外国投资的法规，同样可以阻挠外国投资项目。比如，美国国防部制定的《国家工业安全计划》中，规定涉及关键技术、机密情报和特种机密情报的行业，不允许外国投资者通过收购的方式获得相关企业。这类行政部门的评估，与投资委员会并行，互不干涉，但都会影响外国投资者收购、并购的顺利进行。

2.重点行业的重新定义

“9·11”事件后，布什总统签署了《美利坚合众国爱国者法案》，以期联合和加强美国各部分的力量，在必要的时候，能够提供适当的工具，拦截和阻止恐怖主义活动。该法案规定，国会将为重点行业提供特殊支持。其中，重点行业被定义为“系统或资产，无论有形还是无形。如果此类系统或资产不能正常运转，或被破坏，将严重影响美国的国家安全、国家经济的安全、公共健康及公共安全，或以上任何方面的结合”。②

这一定义扩大了重点行业的范围，尤其是特别指出的经济类行业。这类行业包括电讯、能源、金融服务、水业、运输业以及对“国防、经济繁荣、政府连续性、人民生活质量至关重要的网络基础设施”。②2002年，通过《国土安全法案》，国会将识别重点行业的责任转交给国土安全部。同时，该法案增加了关键资源的清单，并将这些资源定义为对“政府和经济运行可能产生微小影响的、公共或私人控制的资源”。通过上述一系列规范的出台，国土安全部确认了17项经济产业属于重点行业和关键资源，并将这些产业分别划归不同的联邦政府部门负责审查，来履行基本的保护义务。2008年，国土安全部在内部备忘录中，将生产加工作为第18项产业，加入到清单中。

国会和国土安全部门的一系列行为，彻底改变了决策者对国家安全的定义。虽然有决策者认为，在涉及国家安全的项目中，应将经济因素单独考虑。但仍将外国投资者，尤其是由外国政府拥有或控制的外国投资者的投资行为，等同于恐怖袭击，认为这样的投资会给美国经济带来重大风险。

3.《外国投资与国家安全法案》

2007年，美国国会通过《外国投资与国家安全法案》加强了对外国投资的审核。第一，是要求外国投资委员会在审议和调查外国投资的过程中就要向国会汇报。第二，将与国家安全相关的重点行业和国土安全领域的产业，加入到了要求委员考虑和汇报的范围中。国家情报部门的负责人也加入到审议委员行列。另外的变化是，要求投资委员会在不考虑投资涉及行业的前提下，对所有与外国政府有关的外国投资者参与的交易进行调查。

在这样的一系列审议要求变化之前，所有的交易都是被首先认定为，对美国经济有积极影响的。而变化之后，所有的交易都被首先认定为，对美国国家安全有威胁。这样，所有与外国政府有关的投资者，必须首先证明，其交易行为对美国国家安全不构成威胁。但是，在布雷顿森林货币体系解体后，尤其是其后几次金融危机的影响，美元作为储备货币的地位和价值受到了影响。为应对这种变化，很多国家都拿出外汇储备，建立主权基金，用来对外进行投资，包括美国也在这样操作。所以，相对美元的地位受到质疑之前，与外国政府有关的外国投资的数量和比例都大大增加了。

综上所述，外国投资委员会、《国家安全工业计划》和与重点行业相关的各政府部门都会同时、但相对独立地参与到对外国投资项目的审核当中。

四、经济角度考量

外国投资政策对国家安全问题的过渡关注带来的问题是，当所有的政策、措施的设置都是为了限制外国投资者的并购、收购时，决策者们如何评估成本与收益。事实上，所有政策与措施审议的焦点都是非经济性因素，而不是如何获得经营效率、如何支持市场对资源的再分配。又因为政策制定者持有不同的政治观点，不同的政府部门对国家安全的内涵理解不一致，与之配套的政策、措施也有很大差异。结果是，这些政策直接否定了投入产出的经济学原理，给市场经济的运行穿上了保护主义的外套。

目前，没有明确的、量化的指标体系，可以评估因涉嫌危及美国国家安全而被否决的外国投资项目的经济影响。大多数情况下，对此类外国投资案的否决，都是在预防某些事情的发生，都是在考虑潜在的，而非现实的威胁。当投资者来自多个国家，因为其背景不同，评估的过程则会浪费更多资源。以国家安全为出发点，对外国投资的审核以及否决，扰乱了市场正常的运行秩序。这种扰乱，大致可以分成三类：一是当被并购、收购的公司，其生产的产品是带有美国特质时，会因为这种带着美国人民情感的产品即将落入外国企业控制而对外国投资过程进行审查；二是对外国投资者的母国有质疑，尤其是那些被主权基金支持的外国投资者，其中，对来自中国的投资者的审查占有很大的比例；三是外国投资案中涉及的行业或产品，在美国的政策中，原本就存在对外国投资者的限制性措施，为避免投资者试图通过收购，而非购买而获得相关产品，所以要对外国投资过程进行审查。

劳动力和资本是生产活动必备的要素。劳动生产率随着资本的累积而提高，并与经济的增长互相促进。如果行业的劳动生产率高于整个社会的平均劳动生产率，就可能高于社会经济的整体增长速度，该行业则会相对运行良好。所以从其他行业吸收资本和劳动力，可以使本行业达到相对良好的目标。短期之内，这种生产要素的转移会导致行业发展的不平衡，劳动者劳动技能的不匹配，以及部分生产要素的低效使用和浪费。但不同的行业竞争劳动力与资本这样的稀缺生产因素时，供求关系会决定其价格，对这些稀缺要素进行有效分配。不论出于什么原因，对这一分配过程的阻断，都会造成资源的错误分配，降低市场效率，增加整个社会运行的经济成本。比如，上述三种类型，或归入存在潜在的威胁国家安全的原因，阻碍外国资本的进入，会导致被意向收购的企业丧失应得利益，包括但不限于外国投资者可能带来先进的技术，或其他的生产要素，政府的人为阻碍行为会减弱企业获得这些竞争优势，此类虽然属于间接成本，但和直接成本的增加一样，将会降低生产效率。

经济学家通常将生产过程和相关的经济行为分成短期和长期来考量。这种分类并不是绝对的，主要是根据市场上各生产要素在不同行业间的流动性而定。一般而言，劳动力通常是会在短期内，以较低成本就可以在行业间流动的生产要素，而短期内，资本的转换则比较困难。所以，短期内，劳动力是可变成本，而资本是固定成本。从长期角度来讲，所有的生产要素都是可变的，所有的要素都会因市场的变化在各个行业中重新再分配。这种短期与长期的划分意味着，在正常的市场条件下，通过政策或一些政府行为阻碍外国资本在某些行业中的再分配，与生产要素在市场中的自然流动不符，会导致企业短期成本的增加，并需要企业长期和短期利益的总和来弥补这样的损失。第二次世界大战中，美国参战后，其经济由和平时期的消费者导向，在短期内改变成战争中的、以武器生产为主要内容的生产体系。这种改变确实带来了生产要素短期内在行业间的转换，但这种短期成本的增加可以由国家安全保障的迅速提升、反抗外来入侵能力的提高来弥补，是真实存在、即刻出现的收益。但是在和平时期，没有实际的外来威胁，无法量化评估重点行业、国土安全和关键资源的具体指标。当遇到具体的外国投资项目时，也不能准确评估外国投资会带来的好处。在不能准确判断外国投资可能带来的威胁成本和经济收益时，对外国投资项目的否决，就完全是政策制定与执行者根据个人偏好和臆想而做出的草率决定。

五、结论与建议

在经历了三十几年市场的洗礼和培育之后，随着综合国力的强大和企业自身的成熟，中国越来越多的企业将全球市场纳入到企业的长期战略中，对外投资的规模不断扩大。而在经历了金融危机后，目前仍为全球第一大经济体的美国，是中国有规模、有实力的企业一定要抢占的市场。虽然遇到华为多次收购项目的挫折，但中国的企业不应对美国市场产生恐惧心理，仍应按照自身的发展规划执行。

第一，为保证更多的企业成功进入美国市场，相关行业协会应积极进行公关活动。因为美国的现行法规体系没有提供关于什么是威胁美国国家安全的具体标准，完全是决策者的集体决定。由于东西方意识形态的问题，公关活动不能够在短期内彻底改变所有决策者对中国企业的看法，但至少可以争取到大多数，可以保证对中国企业投资项目的评估不受到个别利益集团的牵制和影响。只要美国现行的评估机制正常运转，中国企业在美投资过程中遭遇不公平待遇的情况就会大大降低。

第二，目前在美投资受阻的企业多数是通过并购、收购的方式进入美国市场。实际上，在资金上，很多企业，尤其是国有企业是有能力采用绿地投资的方式，在美国独立开始经营自己的企业的；在人力资源方面，大量的中国留学生和留学归国人员也可以满足企业经营的需要。通过绿地投资的方式，可以绕过投资委员会等机构的评估，达到企业拓展国际市场的目的。原并购、收购过程中看重的技术等资源，可以在经营过程中，通过其他的方式获得。

第三，无论是经合组织，还是其他一些区域经济合作组织关于外国投资的政策性规定，各个签约国都对某些外国投资领域有所保留。我国相关涉外机构应积极研究应对措施，充分利用国际投资领域的规则，为中国企业海外投资活动增加谈判的筹码，让所有评估委员和决策者在做出不支持决定前都需要审慎考虑在中国市场可能遇到的损失，中国企业对美投资的成功率就会大大增加。