中国城市管理水平评价的初步研究

赵继敏、杨波，北京市社会科学院城市问题研究所，邮政编码：100101。本文受北京哲学社会科学规划项目（13CSC009）资助。感谢匿名审稿人对本文的完善和修改提出的诸多非常有价值的建议，文责自负。

摘 要： 通过对城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的内涵，建立了涵盖城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理、文化管理7个子系统组成的中国城市管理水平的评价指标体系。考虑到数据的可获得性，本文只对中国包括35个省会城市和计划单列市以及9个沿海开放城市和港口城市在内的44个城市的管理水平进行了评价。评价结果显示，中国城市管理水平与经济发展水平和城市行政管理水平有显著相关关系。中国城市社会管理与包括总体管理水平、经济管理水平以及其他方面的管理水平都存在较大的差别。从区域差异来看，东部地区的一线城市管理水平最高；中部地区的一些城市管理水平超过东部部分城市；西部地区城市管理水平整体较低，东北地区城市管理水平位居中游。

关键词： 重点城市；管理水平；评价；行政管理

一、城市管理水平的内涵

城市管理的定义很多，至少可以在三个层面上有不同的理解：一是对城市的政治体制、规划建设、运行等全方位的管理；二是对应城市政府的行政职能，涵盖除政治体制之外的，包括经济、社会、环境、文化等各方面事务的管理；三是指市政管理，属于城市环境管理和基础设施管理的范畴，包括政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。

本文所说的城市管理大体上是在第二个层面，是指政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体一起，综合运用行政、经济、法律、教育等手段对城市发展的全过程（规划、建设、运行）进行的综合管理，既包括对经济、社会、环境、空间、基础设施、文化等城市职能的管理，也包括对政府、公民、社会组织、企业等管理主体自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体协同合作的能力，及在促进城市发展，改善居民生活质量、提高公共福利等城市管理内容方面所达到的高度。

城市管理与城市发展是既有区别又有联系的一对概念。首先，二者涵盖的范畴和出发点不同，无法相互替代。城市管理强调的是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程（张波、刘江涛，2007），是从城市的规章制度、运行机制、文化观念出发，通过维护城市秩序，协调各种要素，对城市经济进行的引导，对社会公平、文化发展、环境建设等提供的支持。城市发展则强调的是一种状态，常常与城市增长表达类似的含义，是一定时期内城市经济、社会、文化等领域所达到的结果。其次，二者相互推动，互为基础。一方面，城市管理是实现城市发展的必要手段。只有建立了好的城市管理机制并高效地运行，才能实现城市的最终发展。另一方面，城市发展是城市管理得到提高的根本保证。只有城市发展达到一定程度，才能有足够的积累，从而投入更多的资源，提高城市管理的效率。

城市管理是一个过程，强调城市各领域的动态变化，这决定了城市管理水平精确测度是十分困难的。在评价的实际操作中，我们需要通过对相应方面所投入的要素和产出的结果来进行估计。已有的研究中，牛文元等（2004）认为城市管理能力可以从城市的效率水平、城市的经营水平和城市的带动水平三个方面综合反映。邹凯等（2011）侧重于通过测算公众的满意度这样的主观指标来分析城市管理状况。翟国涛、刘苗苗（2013）综合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。杨东奇、李一军（2006）在应用层次分析法对城市管理绩效进行初步评价的基础上，进一步采用数据包络方法进行二次相对评价。这些评价方法基于不同的理论视角和着眼点，都具有一定的价值。本文的主要目的在于综合评价城市管理在行政、经济、社会、文化等诸领域的发展水平，因而希望建立一个具有高度综合性的评价指标体系，并通过这一评价探讨我国城市管理中存在哪些问题，在经济、社会、环境、文化等哪些领域的哪些方面需要完善；在东中西部等各区域城市管理水平呈现怎样的状况，驱动城市管理水平提高的深层次原因是什么，从而为我国城市管理水平的提高提供一些思路。为此，我们的指标体系需要综合考虑、严格筛选那些最具解释力的指标，为最终分析城市管理现状的成因和发展趋势提供便利。

二、指标体系的构成及其依据

城市管理是一项系统工程，某个单项指标发展的好坏并不意味着城市整体管理水平高低；因而，只能采用多指标综合评价。城市管理水平主要表现在针对城市管理所投入的要素、产出的结果等方面，可以用一系列的结构和比率指标进行估计和表征。具体表现为以下几方面内容（参见表1）：

城市行政管理，本文中主要指对管理城市的主体（包括政府、社会组织和企业等）的管理，管理的目标是确保这些主体彼此协同合作，高效率地推动城市发展。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的行政改革浪潮在世界范围内掀起。新公共管理认为政府要从“划桨人”转变为“掌舵人”，把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做，极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能，把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。因而，作为城市管理水平指数的二级指标，城市行政管理水平的高低往往与企业、公众、社会组织的参与程度有重要关系。由于我国政府和社会组织之间往往有较多的联系，同时考虑到数据的可获得性，我们将城市行政管理水平分为两个三级指标，即政府和社会组织的运营与企业社会责任两个指数。其中，政府和社会组织的运营状况以一般公共服务支出费用一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出。占财政支出的比重（逆指标）来体现。这一指标越高，一般意味着有更少比例的经费投入到科研、教育、社会保障等城市管理事务方面，因而将其作为逆指标。企业参与城市管理，特别是一些公益事业，是未来的重要趋势。然而，已有关于企业社会责任的研究很少与城市联系起来。这里我们假定城市中的企业社会责任排名高的企业数量越多，则这个城市中的企业社会责任指数越高，对于城市管理有更多积极的参与。我们根据钟宏武等著《中国企业社会责任白皮书》2010年的企业社会责任排名进行了相应计算，得到了各城市的企业社会责任指数，再将政府和社会组织运营指数与企业社会责任指数合成城市行政管理指数。