走出“两委”关系困境的关键：村级党组织领导法治化探析

[摘要]正确认识和处理“两委”关系一直是困扰村民自治的理论和实践的难题。走出“两委”关系困境的关键是实现村党组织领导的法治化。村级党组织领导法治化的内涵为：领导权限法定化，领导目标民主化，领导方式合法化。领导制度方面，村级党组织的领导缺乏具体的、可操作的行为规范；现有的法律、政策和党内文件没有规定村级党组织的职责权限。导致“两委”关系紧张；村级党组织领导的程序性规范严重缺乏。应当充分认识村组党组织领导的特殊性，在立法上解决村级党组织领导的制度供给。

[关键词]村民自治；村级党组织；村委会；法治化

[中图分类号]D262　[文献标识码]A　[文章编号]1000－4769(2007)04－0052－06

党的领导与村民自治的关系，是推进中国农村基层民主过程中面临的一个十分重要问题。在村民自治的具体实践中，这个问题集中表现为村党组织与村委会的关系。如何正确认识和处理“两委”关系，一直是困扰村民自治的理论和实践的难题。我们认为，村党组织领导的法治化，是走出“两委”关系困境的关键，是在村民自治实践中实现党的领导与民主、法治有机结合的必然选择。

一、明确发展方向：村级党组织领导法治化的基本内涵

村级党组织领导法治化，就是要通过法律形式来规范村级党组织的领导行为，调整村级党组织的领导关系。根据村级党组织领导的特点和现实状况，村级党组织领导法治化的基本内涵大致可以概括为三个方面：领导权限的法定化，领导目标的民主化，领导方式的合法化。

1、领导权限法定化

在传统的治理模式中，党组织的领导权主要是一个政治概念，而不是法律概念。领导权所反映的是党组织与其他组织在地位高低和权力大小上的差异。党组织拥有领导权意味着党组织在辖区之内处于至高无上的地位，可以决定一切事务。对于村级党组织而言，这种领导权的观念可谓根深蒂固，同时也为其有效控制农村社区提供了可靠保证。长期以来，村级党组织正是凭借这种包容性极强的“领导权”实现着对农村事务的管理与控制。依法治国方略的确立，要求将党的领导纳入法治轨道，实现党的领导的法治化。而这种法治化的起点就是党组织领导权限的法定化，即将权限概念引入党的领导，将抽象的领导权具体化为各级党组织的领导职权，使党的领导权从抽象的政治概念变为具体的法律概念，为从法律上规范和保证党的领导创造条件。

对于村级党组织来说，领导权限的法定化意味着：第一，法律是村级党组织领导权的主要渊源，对于村级党组织的领导来说，法律具有至上性。因此，村级党组织行使领导权时必须遵守和服从法律，维护法律的尊严。第二，村级党组织的领导权是有限的而不是无限的。权力的有限性是现代法治的重要原则。无限的权力直接构成对法治秩序的破坏，无限的领导权对法治的危害更大。村级党组织领导权限的法定化，就是要用法律形式规定村级党组织领导权的具体内容，明确村级党组织行使领导权的范围和边界，使村级党组织的领导权从无限权力变为有限权力。第三。村级党组织的领导将从单纯的政治行为转变为法律行为，法律对村级党组织领导活动的软约束将变成硬约束。村级党组织的首要法律义务就是必须在法律规定的职权范围内活动，通过合法的方式和手段来实现自己的领导目标。村级党组织超越法定职权所实施的法律行为是无效的。

2、领导目标民主化

现代法治的一个鲜明特点在于它与民主政治紧密相连。法治与民主的本质联系清楚地表明了现代法治的民主目标价值取向。现代法治的精髓就是防止政府滥用权力，保障与扩大公民的权利与自由。也就是说，法治以实现民主为目标。《村民委员会组织法》就是为了发展农村基层民主，保障村民直接行使当家作主的权利而制定的一部重要法律，对村级党组织领导的目标产生了深刻的影响。在农村，一些基层党组织以农民根本利益的代表自居，超越民主程序，甚至违背大多数农民的意愿，对农民群众发号施令，将自己的意志强加给群众。《村民委员会组织法》的颁布实施，村民当家作主不再是空洞的原则或口号。而是由民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等项自治权利及其相应的运作程序构成的实实在在的法治过程。按照《村民委员会组织法》的规定，村级党组织在村民自治过程中发挥领导核心作用，而这种领导核心作用的内容和目标是“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。这就要求村级党组织改变“为村民当家作主”的传统做法，将当家作主的权利真正交还给广大村民，由村民根据自己的意志进行自我管理、自我教育、自我服务。从这个意义上说，村民自治的法治实践促进了村级党组织领导目标的民主化。

将支持和保障村民自己当家作主作为村级党组织领导的目标定位，要求村级党组织严格执行《村民委员会组织法》及相关的法律法规，充分尊重村民的各项民主权利。首先是要严格执行村委会选举的法律规定，保证选举的公正、公开、公平，尤其是要尊重合法有效的选举结果。其次是在村民自治的运作过程中要正确处理与村民、村委会和其他村民自治组织之间的关系，改变过去那种由党组织大包大揽的做法，支持村民自治组织依法独立负责的行使法定职权，通过合法的方式和途径来实现村级党组织的领导意图。

3、领导方式合法化

依法治国要求党组织依法行使领导权，其中很重要的一条，就是党组织必须通过合法的方式、手段和途径实现其领导职能。就总体和全局而言，党的领导方式的合法化，就是要求党从过去主要依靠政策手段进行管理转变为主要依靠法律手段进行管理；从过去主要依靠自身力量直接管理转变为善于充分发挥各级国家政权机关的作用来管理。具体到村级党组织来说，领导方式的合法化就是要求村级党组织放弃行政命令的领导方式，通过说服教育，使村民自愿接受党组织的主张。通过法定程序将党组织的意志转变为村民的共同意志，并通过村民委员会的作用使党组织的意志得到切实的贯彻，从而实现党对村民自治的有效领导。

二、增强法律意识：村级党组织领导法治化的基础和前提

村级党组织领导的法治化需要有与其相适应的法律意识。改革开放以来，随着国家法制建设的深入发展和法制宣传教育活动的广泛开展，我国农村居民的法律意识得到了很大的提高。但是，从总体上看，目前农村居民的法律意识还比较淡薄，主要表现在以下几个方面。

第一，对法律的知晓和了解程度比较低。虽然与过去相比村民的法律知识有了比较明显的增加，但农村干部群众对法律知识的了解一般都停留在十分粗略、笼统的水平，远远不能适应依法治村的需要。例如，在回答“如果党支部认为村民会议或村委会作出的某项决定违背了国家政策和法律，它是否可以直接撤销这项决定”的问题时，有58.62的党员、50％的非党员村干部、

44.59％的普通村民、65.90％的乡镇干部认为可以。

第二，守法自觉性差。目前，法律远未在农村居民心目中树立起至高无上的权威，因而也就难以得到严格的遵守。在一些地方，约束和评判农民行为的主要规范不是国家的法律，而是封建道德礼仪，甚至国家法律的权威远在族规、家法之下，农民普遍存在“国法可犯而族规不能违”的心理。更令人担心的是，不少地方在实行村民自治的过程中出现了有组织的违法。最突出的表现就是一些地方的村级组织利用制定村规民约的机会公然违反国家法律法规的规定。

第三，法制观念落后。我们在调查中发现，村民的法制观念是朴素的，有的甚至是落后的。在回答“您如何理解‘依法治村’的含义”的问题时，接受调查的人当中，有15.25％的人选择了“依法治村主要是针对村干部而言的，要求村干部严格依法办事”；有13％的人选择了“依法治村主要是针对村民而言的，它要求村民严格遵守法律，严格依法办事”；还有70.50％的人选择了“依法治村对干部和群众的要求是一样的，没有主要和次要之分”。这表明，绝大多数农村干部群众还没有树立现代法治观念。

我们的调查还表明，村民在与他人发生纠纷时，很少有人愿意通过法律途径解决，而更愿意通过其他途径解决。在回答“在与他人发生纠纷时，村民最愿意采取什么方式解决”的问题时，选择“到法院去打官司”的比例最低，只有3％，而选择“找村干部解决”、“在中间人的调解下与对方私了”、“请上级政府裁决”的比例分别为76％、15.12％和4.50％。

在回答“您认为在处理本村事务时，由全体村民通过的村规民约和国家的政策、法律哪一个的效力更高”的问题时，有25％的人认为村规民约的效力更高，还有35％的人认为村规民约的效力与国家的政策和法律的效力一样。在回答“您认为在处理本村的事务时应当如何对待国家的政策、法律”的问题时，有50.62％的人认为“应当考虑本村的实际情况(比如本村的风俗习惯、历史传统等情况)适当变通执行”；有12.62％的人认为“符合本村实际情况的应当执行，不符合本村实际情况的可以不执行”。

农村居民法律意识不高，是制约依法治村和村级党组织领导法治化的重要原因。在许多情况下，村民不愿意接受法律规定的行为方式，而愿意接受其他行为方式；许多事情村干部通过正常的法律途径来办理往往行不通，而采取非法手段却能顺利地实现管理的目的。对于村干部来说，由于对现代法治精神缺乏深刻的理解，在实践中把法律作为强化自己权力的工具，常常在依法治村的名义下对村民和村务实行非法管理，一方面要求村民遵守法律，另一方面却独断专行、贪污腐化，随意践踏村民的权利，侵犯村民的利益。

因此，要推进依法治村，实现村级党组织领导的法治化，必须采取切实有效措施，提高农村党员干部和广大村民的法律意识。针对目前农村社会的实际情况，我们认为，对农村干部群众的法制宣传教育，应当注意以下几个方面的问题。

首先，应当结合农村的实际需要，选择与农民的政治、经济、社会生活密切相关的法律、法规作为普法宣传教育的基本内容。其次，应当努力增强农村干部群众的法治观念，帮助他们树立正确的法治观念。法治观念是法律意识的核心，是法治原则在实践中得以贯彻的推动力量，也是衡量法治状况和水平的重要指标。应当把增强村民的法治观念摆在重要的位置，使他们逐步树立法律至上观念、依法治国与党的领导相统一的观念、公民权利观念等现代法治观念。第三，应当不断改进法制宣传教育的方法和形式，减少形式主义的做法，注重法制宣传教育的实效。在方式方法上，应注意发掘和采用农民喜闻乐见的形式，使法制宣传准确、生动、通俗易懂。

三、完善领导制度：村级党组织领导法治化的核心和关键

我们在对村级党组织领导实际状况的考察分析过程中发现，目前有关村级党组织领导的制度规定还很不完善，主要存在以下问题。

1、关于村级党组织在村民自治中作用的规定过于原则，村级党组织的领导缺乏具体的、可操作的行为规范

在我国，“党的领导”历来就是一个内涵并不十分确定、具有很大张力的概念。在不同的时期、不同的场合，站在不同的角度，根据不同的需要，人们可以从这个概念中演绎出许多不同甚至截然相反的结论。就村民自治而言，虽然人们普遍承认村级党组织的领导核心地位，但对村级党组织领导核心地位的理解却存在很大的差别。例如，在我们对农村基层干部和农民群众进行的问卷调查中，有36.50％的人表示同意“村民自治必须在党的领导下进行，因此，村委会必须服从党支部的领导，如果村委会不按照党支部的意见办事，就是不服从党的领导”这种说法。

党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，但这种一般性知识即使在宏观层面也没有完全转化为实践。对于村级党组织而言，要实现这种转变更为困难。按照村民自治的制度设计，村委会由村民直选，村级党组织没有决定权，甚至也没有了提名权。在这种情况下，村级党组织通过村民委员会来实现自己的领导意图就可能会遇到很大困难。为了解决这个问题，一些地方便在坚持党的领导的旗号下沿用过去“一元化领导”的老办法，由村级党组织直接控制村务的管理，导致村党组织与村委会关系紧张。

另一方面，缺乏具体的操作性规范也很容易导致村级党组织领导地位的弱化或虚化。例如，有人认为，《村民委员会组织法》第3条的要义是对村级党组织领导作用的限制和约束，防止其借坚持党的领导的名义损害村民自治的民主性。因此，村级党组织正确发挥领导核心作用的关键在于将自己的活动限制在“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”的范围内。由于《村民委员会组织法》并没有具体规定村级党组织如何“支持和保障”村民开展自治活动，这就为一些意欲削弱甚至排斥村级党组织领导的观点提供了相当大的解释空间。在我们的调查中，有的村委会主任甚至表示，党支部不过问村委会的事，就是对村民自治的最大支持和保障。在这种认识的影响下，有的村委会不与党支部研究、协商就召开村民会议决策，从而造成两委之间的矛盾。这些情况说明，在缺乏具体行为规范的情况下，将村级党组织的领导核心作用简单归结为“支持和保障村民开展自治活动”，有可能导致村级党组织领导作用的虚化，使村级党组织领导有名无实。事实上，如果不给村级党组织“支持和保障村民开展自治活动”的领导行为规定特定的内容和形式，这种“支持和保障”很难体现出党的领导的特殊性质。因为对村民自治的支持与保障可以来自多个方面，采取多种形式，如道义上的支持，经费上的保障等等，这些形式的支持与保障显然不能与党组织的领导活动相提并论。

2、现有规定不够协调，不同的制度规范之间存在矛盾

在村民自治的范围内，村级党组织领导涉及

的核心问题是与村民自治组织尤其是村民委员会的关系。目前的状况是，无论是党内文件，还是国家的法律法规，都没有对这方面的问题作出系统的规定。《村民委员会组织法》以及各地制定的实施办法只规定了村民自治组织的职责权限和运作程序，没有涉及村级党组织的具体职责权限。而《中国共产党农村基层组织工作条例》则只规定了村级党组织的职责，没有涉及与之相关的村民自治组织的职责。这种情况固然有一定的合理性，但也容易造成规范之间的不协调甚至相互矛盾。例如，《基层组织工作条例》第9条规定，村党支部的一项重要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。根据这一规定，村级党组织在村民自治过程中享有一定的决策权，这种决策权的最低限度是讨论决定那些不需要由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事项。但是，在《村民委员会组织法》中，除了村级党组织发挥领导核心作用的原则性规定之外，没有任何条款明确规定村级党组织可以对村民自治中的重要问题作出决定。相反，根据该法规定，凡属于村民自治范围内的事情，只能由村民自治组织作出决定。这种情况给村民自治的实践造成了一定的混乱。在有的地方，村级党组织依据《基层组织工作条例》宣称自己拥有重要问题的决策权，而村委会则以《村民委员会组织法》为依据不承认村级党组织的决策权，矛盾由此而生。

再有，在村民自治的成文制度安排中，村级党组织与村民委员会的职责权限有很大的重合，在缺乏有效的协调机制的情况下，这种重合必然导致实践中两委之间的矛盾和冲突，既影响村民自治的正常运作，又影响村级党组织领导作用的有效发挥。

3、村级党组织领导的程序性规范严重缺乏

在现行法律和政策文件中，有关村级党组织在村民自治中的领导作用的规定基本上都是实体性的职责权限规范，与村级党组织发挥领导作用的步骤、方式等问题有关的程序性规定可谓凤毛麟角。查阅现行法律和政策，我们很难发现有关村级党组织如何行使领导权、发挥领导核心作用、履行法定领导职责的程序性规定。正如有学者所指出的：“迄今为止，至少在中央这个层面，我们还没有为基层提供一个综合考虑党支部、村委会、村民群众这三个重要因素，把坚持党的领导、保证村民群众在村级事务中当家作主、依法办事有机统一起来的程序化的办事制度”。

程序性规范的缺乏，使村民自治的正常运行受到了严重的影响。村民自治是多种权力共同发挥作用的过程，如果缺乏必要的程序规范和有效的协调机制，各种权力之间就很容易产生摩擦、矛盾和冲突。有人指出：“缺乏体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，是当今农村一些党支部、村委会产生矛盾的总根源，也是村干部之间、村干部(包括党支部、村委会)与农民群众之间产生矛盾的总根源。”

针对上述情况，为了正确、充分、有效地发挥村级党组织的领导核心作用，应当在坚持不懈地大力加强村级党组织自身建设的同时，努力改善村级党组织领导的制度供给。

首先，应当正确认识民主、法治和党的领导的关系。从理论上讲，党的领导与发扬民主和依法办事之间是统一的。但在涉及农村治理的具体制度安排时，人们的认识往往表现出一定的偏差。有些人片面强调党的领导，忽视民主与法治的要求；也有一些人片面强调民主与法治的意义，忽视加强党的领导的重要性。由于我国农村民主法制建设长期滞后，加之目前村级党组织总体上仍然处于强势地位，因而在党和国家大力推进农村基层民主政治建设的背景下，片面强调民主与法治而忽视党的领导的观点很容易获得发展和传播的空间，并且其片面性因为与主导思想在形式上的一致性而被人们所忽略。因此，要改善村级党组织领导的制度供给，首先必须克服认识上的片面性，尤其是要克服和纠正片面强调民主与法治而忽视党的领导的偏差。为此，应当从思想上明确以下几点。

第一，改善党的领导的目的是为了加强党的领导。如果不能在实践中加强党的领导，所谓改善党的领导实际上只不过是改变党的领导而不是真正改善党的领导。应当注意防止和纠正有意无意地将改善党的领导简单等同于改变党的领导的思想和做法。

第二，从“为人民当家作主”向“由人民当家作主”转变，是社会主义民主发展的必然趋势，同时也是一个渐进的发展过程。在这个问题上，任何一步到位的想法和做法都是不切实际和难以实现的，也不符合中央所确定的政治体制改革应当在党的领导下“有步骤、有秩序”进行的基本原则。据此，农村村民自治中的直接民主也应当分步骤推进，现阶段似乎应当将重点放在建立和完善村级公共权力主体对村民负责的激励机制，并保证这种机制的有效运行。

第三，社会主义民主是一个渐进的发展过程，因此，在特定时期和特定条件下，党组织以一定。方式直接参与国家事务和社会公共事务的管理并不违反民主原则。赋予村级党组织一定的实质性权力至少在现阶段是必要的、合理的，符合农村民主发展的实际需要。

第四，村民自治的现行制度安排在理论上似乎具有民主的彻底性，但在实践中很多规定难以得到严格执行。面对这种情况，明智的做法应当是对现行制度进行适当的调整，使其更加符合实际。这样做绝不是对落后与守旧的迁就，而是为了更加顺利地推进农村基层民主的发展。

第五，实行依法治村与坚持村级党组织的领导并不矛盾，依法治村的实践不应当成为削弱村级党组织领导的过程。实行法治并不是要否定党的领导。而是要改变党的领导方式，即由依政策领导到依法领导，由通过行政手段实现领导到通过法律手段实现领导。从这个角度看，实行法治的一项重要任务就是要确认党的领导，保障党的领导，使党的领导合法化，符合依法治国的要求。因此，村民自治的立法不能只注重确认和保障村民自治的民主权利，还应当注意确认和保障村级党组织的权力。只有这样，才能使村级党组织摆脱目前的尴尬局面，充分、有效地发挥领导核心作用，真正实现坚持党的领导、发扬民主和依法办事的有机统一。

其次，应当充分认识村级党组织领导的特殊性，进一步从立法上明确村级党组织的职责权限，注意规范之间的协调一致。要改善村级党组织领导的制度供给，在村民自治的过程中，村级党组织经常面对的是一些非常具体的管理事务，同时，村级党组织的领导水平和成员的整体素质都不是很高。因此，规范村级党组织的领导行为，不能简单地套用党的领导的一般理论，也不能满足于提供原则性的指导，必须对村务管理中存在的带有普遍性的问题作出尽可能详尽、具体的规定，为村级党组织发挥领导作用提供切实可行的指导。为此，我们建议通过适当的立法形式，对村级党

组织在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督各个环节中的职责权限作出具体规定。例如，村级党组织在村委会选举中如何发挥领导作用，是仅限于一般的宣传动员，还是应当拥有一定的实体性权力(如村委会候选人的提名权等)?在决策方面，村级党组织具体应当发挥什么样的作用，能否在一定范围对某些问题行使最终或者初始决定权?在日常性的村务管理方面，村级党组织是不是完全不能直接插手，如果村级党组织应当介入日常村务的管理，那么如何介入，在哪些方面介入，以什么方式介入?在监督方面，村级党组织的监督对象是谁，怎样进行监督，拥有什么样的监督权?这些问题都应当有明确具体的规定。

在村民自治的过程中，村级党组织主要是通过与其他村级组织的相互关系来实现其领导职能的。村级党组织领导职权的界定与行使必然会对其他村级组织的职权产生影响。为了理顺村民自治中的各种权力关系，有必要改变目前对村级党组织与村民自治组织的权限分别规定、互不见面的做法，由国家立法机关在一部法律中对村级党组织与村民自治组织在村庄治理中的职责权限作出全面系统的规定，这样有利于减少和避免村级组织之间职责权限的矛盾和冲突。

最后，完善村级党组织领导的程序规范，建立健全村级权力运行的协调机制。以村级党组织与村委会的关系为例，这两个组织同处一个村庄，工作对象、工作目标、工作任务大部分是相同或相近的，许多事情需要二者共同处理。因此，它们的职责权限不可避免地会存在一定的交叉重叠。在这种情况下，要保持村庄权力的正常运行，就必须建立有效的协调机制，而这种协调机制的基本构成因子便是各种权力的运行程序。只有完善权力运行程序，才能避免权力在运行之中的矛盾和冲突，使各种权力协调运行。在实践中，一些地方通过完善程序来协调村级党组织与村民自治组织在决策中的关系，取得了比较好的效果。如有的地方规定，重大事情的决定首先必须经过村级党组织(或者两委联席会议)讨论通过，然后再由村民委员会提交村民会议或村民代表会议讨论并作出最后决定。这种规定既体现了村级党组织在决策中的领导作用，又保证了村民当家作主的民主权利，实现了党的领导与民主自治的统一。现在的问题是，应当将这些经过实践检验的行之有效的做法上升为法律规定，为村级权力的协调运行提供统一的程序保障。

四、健全执法机制：村级党组织领导法治化的监督与救济

在完善村级党组织领导的法律制度的同时，必须注意建立科学有效的执法机制来保证法律规定得到严格的遵守和执行。目前村民自治的执法机制还很不健全，违反《村民委员会组织法》等法律法规和相关政策的现象相当普遍，而且往往难以受到及时有效的查处和纠正。从村级党组织领导的角度看，一方面，村级党组织在对村民自治实施领导的过程中与其他村级组织发生矛盾和争议时，没有一种能够保证矛盾和争议得到及时、公正、有效解决的法律机制；另一方面，村级党组织实施领导过程中发生的违法现象缺乏系统的、制度化的解决途径。目前村级党组织领导关系中发生的各种矛盾和问题一般只能依靠“人治”色彩很浓的协调方法加以解决。这种情况显然不利于实现依法治村和村级党组织领导法治化，必须尽快加以改变。从保证村级党组织正确、有效行使领导权的角度来说，健全村民自治的执法机制至少需要解决以下问题。

首先，明确执法主体及其执法权限。目前《村民委员会组织法》的执法主体及其执法权限并不是十分明确。例如，第15条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”从这一规定中，很难看出到底谁是村委会组织法的执法主体，执法主体的执法权限是什么。如果将上述规定中提到的所有机关都作为执法主体，显然缺乏可行性，而且容易导致相互推诿。因此，健全村民自治的执法机制，首先必须明确执法主体。从村级党组织领导的角度说，就是要明确村民自治中涉及村级党组织领导的问题应当由哪个部门或机关负责处理以及如何处理。

其次，完善执法程序，规范执法方式及手段。在村级党组织领导发生矛盾和问题需要通过执法加以解决时，如何启动执法过程，采取什么方式和手段进行执法，都需要有明确具体的规定。我们注意到，《村民委员会组织法》目前所涉及的执法程序只是行政程序。根据我们的观点，解决村级党组织领导中发生的矛盾和问题，仅仅依靠行政程序是不够的，有必要引入一定的司法程序。包括行政诉讼程序和民事诉讼程序。具体采取何种程序，则应根据案件的不同性质而定。

最后，明确相应的法律责任。法律责任是执法机制的重要组成部分。没有明确具体的法律责任，执法机制就难以有效发挥作用。因此，健全村民自治的执法机制，实现村级党组织领导的法治化，必须明确规定相应的法律责任，包括村级党组织违法行使领导权应当承担的法律责任和村民自治组织及村民侵犯或损害党的领导应当承担的法律责任。

责任编辑：何进平