新中国70年党政关系的演进历程与基本经验

[摘    要]新中国成立70年来，我国党政关系经历了初步探索阶段、改革发展阶段、科学完善阶段的演进历程，总体上解决了党政不分、以党代政的问题，使党政关系由党政不分、党政分开走向了党政互融，基本实现了稳定、合理的党政关系。这场70年的党政关系改革深刻揭示出，坚持党的领导是不断完善党政关系的根本前提，从中国经济实际出发是不断完善党政关系的重要基础，坚持民主法治是不断完善党政关系的科学方法。新时代要继续完善党政关系，必须在坚持党的领导的前提下，重点理顺党与人民代表大会之间的关系，持续推进人民当家作主与完善党政关系的统一。

[关键词]70年改革;党政关系;中国共产党;政权组织;党的领导

[中图分类号]D25[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）06-0022-07

一、引言

党政关系是指执政党与政权组织二者间的关系，即特定国家的执政党通过采取一定的理念、方式、程序等来领导政权组织，旨在实现党的纲领、路线、方针、政策等，进而实现国家经济社会发展与人民自由全面发展。在我国，党政关系中的“党”是指掌握政权的中国共产党，“政”则指包括人民代表大会、政府机构、司法机关等在内的政权组织。因此，我国党政关系就是中国共产党同各政权组织之间的关系，其主要内容是我们党通过一定的理念、方式、程序等实施对人民代表大会、政府机构、司法机关等各政权组织的思想、政治和组织领导以实现党的纲领、路线、政策、方针等，进而推动中国特色社会主义道路稳步前行。新中国成立70年以来党政关系的发展历程深刻标明，党政关系构成为我国政治文明建设的核心问题：如果党和政权组织的关系处理得好，政治文明建设就随之而兴;反之，处理得不好，政治文明建设就因之而衰。可以说，党政关系是否处理得好，不仅直接、全面地影响着政治文明建设的兴衰成败，而且对党的建设、国家经济社会的发展以及人民的幸福生活乃至中国特色社会主义事业的顺利发展有着直接或间接的制约作用。经过长期探索与努力，尤其是改革开放以来的改革创新举措，我国党政关系总体上取得了较为稳定、较为合理的态势，但仍存在一些挑战，党政关系的调适任务依然存在。因此，辩证、全面地梳理新中国成立70年以来党政关系的演进历程，深度总结与阐扬其内蕴的基本经验，对于我们探索新时代党政关系的优化路径，进而促进我国政治建设、实现党的初心使命、推进新时代中国特色社会主义伟大实践等，无疑具有鲜活的理论意义与实践价值。

二、70年来党政关系的演进历程

我们党在革命时期建立地方政权的过程中就意识到了党政关系问题，并且这种问题最初的表现形式是党政不分、以党代政。早在1927年，毛泽东就批评了井冈山革命根据地“以党代替苏维埃”的现象，指出“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的”，针对这种现象，他进一步提出了改正措施，即“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织”[1]（p73）。但由于革命时期的中心任务是战争，这导致党的此类领导是必要的，惟有此类全能式的领导能确保革命战争的胜利。因此虽然以党代政的问题反复被提出来，但是都未得到有效、集中的解决。1949年新中国成立后，我们党开始从革命党转变为执政党、从局部执政转向全面执政，我们党的中心任务实现了从革命主题向执政主题的转变，初步具备了解决党政关系问题的有利条件，由此也踏上了探索解决党政关系问题的历程。由于时代境况以及党政关系问题本身的复杂性等，我国党政关系问题的解决之路并非一帆风顺，更非一蹴而就，而是在克服重重考验中不断前行。

（一）初步探索阶段：1949～1978

革命战争时期，我们党就对以党代政的问题有深刻认识，因此在1949年新中国成立初期，我们党对解决党政关系问题基本上达成了一致意见，即党有领导政治组织的权利，但不能代替它们行使权力。1949年10月，中共中央宣传部及新华总社发出了关于“凡属政府范围的事由政府頒布”的通知，指出“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施”，“今后各地中国共产党党报的社论，论文和新闻按语，也要注意不再用行政命令的态度和口气，而应该用号召、建议和商讨的态度和口气。报纸用行政命令的态度和口气，不仅现在是错误的，就是过去也是不对的”[2]（p2）。1951年11月，党中央发布了《关于在人民政府内建立党组和组建管委会的决定》，决定指出党政之间并非隶属关系，党应通过在政权机关中担任公职的党员实现党的路线、方针、政策等。应该说，这些理念总体上反映了我们党对党政关系的科学认识，达成了“党的事由党做，政府的事由政府做”的共识。

由于新中国成立初期巩固政权、振兴经济、改造社会的繁重任务，尤其是实践中出现的分散主义现象等，使我们党不得不在实践中加强党的领导，从而导致上述理念难以真正落到实处。比如，1952年底政务院在没有事先请示党中央的情况下就作出了修改税制的决定，此举遭致了毛泽东的严厉批评，被认为是搞分散主义的表现。其后果就是，党中央在1953年3月10日颁布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》（草案），标志着党政关系开始趋向以党代政的老路。1955年10月，党中央批准各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度，使各级党委在负责领导政府组织的同时，直接负责抓生产业务，从而取代了政府机构的管理职能，标志着党组织行政化的趋势。此后，党中央开始把党的领导渗入到宏观上的大政方针与微观上的具体部署，以党代政的广度、深度逐渐得到强化，如1958年党中央颁布的《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》以及1961年颁布的《关于调整管理体制的若干暂行规定》等相关文件即是显证。文革期间，建立在革命干部、军人代表、群众代表基础上的革命委员会把党政大权集于一身，包揽了党务、政务、经济事务等各项工作，严重混淆了政党组织与行政组织、生产组织的界限，这种以党代政、党政合一的领导体制使各政权组织陷于停转、失灵局面，标志党政关系的异化、畸形化。1976年文革结束后，由于坚持“两个凡是”的错误方针，党政关系议题未受重视，进而导致党政不分的问题依然存在。