宪法是政治体制改革的旗帜

中国目前欣欣向荣，但也潜藏着诸多社会危机，诸如分配不公、诚信缺失、贫富差距扩大，等等，尤其是贪腐严重，从三大直辖市首脑——中共北京市委书记、上海市委书记、重庆市委书记在十几年内相继倒台，从数以百计的地方党政领导人和大型国企“老总”一个又一个沦为罪犯，不能不使一切关心国事的人们忧心忡忡。这些情况说明，现行的政治体制，不足以制止日益泛滥的腐败。而腐败问题如果解决不好，正如胡锦涛和习近平指出的：“可能导致亡党亡国”。必须从体制上解决问题，坚决推进政治体制改革，已成为朝野的共识。但政治体制改革如何进行，各方仍有争议，笔者认为，依照现行宪法推进政治体制改革，可能是一条比较顺利、最少阻力的改革之路。

一、政治体制改革的核心内容

（一）政治体制改革改什么？

邓小平在1986年的一次谈话中指出：“政治体制改革包括什么内容……首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第177页）

党的十三大提出，要把“解决党政分开”作为政治体制改革的“突破口”。但是，之后解决这个问题的努力没有成功。原因何在？也正如邓小平预见的：“这个问题太难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍”。（《邓小平文选》第三卷，第176页）“许多人”为维护既得利益和攫取更大的利益，采取各种办法阻碍党政分开。

党政不分，以党代政，从体制上看，实质就是“以党治国”。邓小平早在1941年建立革命根据地时期，就敏锐地指出：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’”，“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”，因此，“我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”。（《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第10—11页）但是，中华人民共和国建立后，以党代政、以党治国的观念愈加发展，一切权力集中于党委，逐渐演变为个人专权、领袖独裁，以致发展成一个大国只凭一个脑袋思考决定问题。

现在要把“以党治国”转变为“以法治国”，这是我国政治体制的一大改革，首先要清理思想观念，还要纠正习惯势力。

（二）“以法治国”和“以党治国”的区别

“以法治国”和“以党治国”是两种截然不同的治国观念。

“以法治国”是宪法至上，宪法高于一切。任何组织（无论是军队、政府、政党）、任何人（无论是总统、总司令、国家主席）都必须遵守宪法，在宪法和法律的范围内活动。执政党依宪执政，政府依法行政，司法严守独立。

“以党治国”是党权高于一切，执政党的指示高于宪法，谁不拥护党就是违法。政权机关成为执政党随意摆弄的工具，没有独立自主的权力。党组织包办代替政权机关的工作，代民做主，而不受实质性监督，党政不分，以党代政，干预司法。

“以党治国”和“坚持党的领导”是两个概念。任何执政党无不致力于实现自己的理想，但不是包办代替政府的工作，而是应当通过制定正确的路线、方针、政策，通过广大党员的模范带头作用，使人民群众自觉地拥护党的领导。近百年来，中国共产党为中国革命和建设作出了巨大贡献，赢得了中国各族人民的衷心爱戴。在人民支持下取得政权以后，党仍是一个政治组织，但“不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织”（中共十二大报告），党在国家生活的各方面起着领导作用，主要是政治思想的领导，而不是代替政权机构的工作，不是干预具体事务，相反，按照党章，党还“必须保证国家的立法、司法、行政机关，积极主动地、互相协调地、独立负责地工作”。邓小平说过：党的领导机关“有向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力”。（《邓小平文选》第一卷，第13页）彭真也说过：“没有一条（法律文件）说代表会和政府一定要服从党委。政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员不例外，党委也不例外。”彭真还说：如果不这样做，“国家就乱了，党也乱了”。（《彭真文选》，人民出版社1991年版，第227—228页）

二、现行宪法可以作为政治体制改革指南

（一）我国制宪走过曲折的路

要实行“以法治国”，先要有一部好的宪法。

宪法是国家的根本大法，是一切法律、法规、制度的源头。现在世界上绝大多数的国家都制定了宪法。但是，有的国家立宪只是为了“好看”，把宪法当作“花瓶”，说了不做，立而不行。有的国家立宪是为了维护其独裁专制，公然规定必须由某人、某家族或某集团世世代代统治国家，这是反民主的伪宪法。宪法的宗旨是“保障公民权利，限制政府权力”，唯有以此宗旨制定宪法，并且有效施行的国家，才能称为宪政民主的国家。

中华人民共和国建国以来，有过一部“临时宪法”和四部成文宪法。

1949年9月建国前夕，中国共产党和各民主党派、各人民团体协商制定了《共同纲领》，毛泽东称之为“临时宪法”。“纲领”第一条规定我国“为新民主主义国家也即人民民主主义的国家”。但是，制定不久，毛泽东就在实际上废弃了它，急于搞社会主义改造，严厉批评刘少奇“巩固新民主主义秩序”的正确主张。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了第一部成文宪法，毛泽东亲自担任宪法起草委员会主任委员。但是施行不久，毛泽东就厌烦法律束缚手脚，提出“不要迷信宪法”。他掀起了一个又一个政治运动，全都是违反宪法规定的。

1975年“文革”期间，康生和“四人帮”一伙秉承领袖旨意制定了“七五宪法”。全文仅30条，其中7条都是规定党和毛泽东的领导。如第16条规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；第26条规定：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导”。大家知道，党的根本宗旨是为人民服务，党是人民的一部分，党在人民之中，党在国家之内，不能凌驾于国家和人民之上，所以，这是一部典型的“以党治国”的文件，是一部反民主的伪宪法。

1978年，在华国锋主持下，制定了我国第三部成文宪法，俗称“七八宪法”。由于“凡是”方针的阴影，它承袭了“七五宪法”的许多错误规定，也是违反民主原则的。

1982年制定的现行宪法，即八二宪法，则是在全新的基础上诞生的。

当时的历史背景是大批老干部从囚禁地、监狱回到北京，他们最迫切要求解答的问题是“这场浩劫是怎么发生的？今后如何防止？”这成了改革的强大思想动力之一。1978年底举行党的第十一届三中全会，很多同志冲破“凡是”的束缚，勇敢地站出来，批判“以阶级斗争为纲”，批判“无产阶级专政下的继续革命”，批判个人崇拜和领袖独裁，提出了民主和法制（法治）的新观念。邓小平在会上讲话：“为了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化，法律化，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”受到全党全国人民的热烈支持。

要以法治国，先要有一部好的宪法。1980年8月，中共中央向全国人大提出了修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。同年9月，全国人大成立宪法修改委员会，由103名委员组成，叶剑英任主任委员，中共中央政治局和书记处的全体成员都参加了这个委员会。

宪法修改委员会广泛征求各地方、各部门、各界人士的意见，召开了数以百次的专家、学者座谈会和研讨会，还组织了四个月的“全民讨论”，实际上是和全国人民商量，征集到成千上万条建议和意见。

宪法修改委员会在集中群众智慧的基础上，先后召开了五次全体会议，会期合计25天，有3次会议进行了逐章、逐节、逐条的讨论。中共中央政治局和书记处还组织了八次会议讨论修改宪法的有关问题。

这次修改宪法立足于中国的实际，同时注意参考外国的经验，为此搜集了几十个国家的宪法，借鉴、吸收其中进步的因素。在宪法的撰写上更是下足了功夫，字斟句酌之后，又特邀著名法学家钱端升、语言学家吕叔湘等帮助把关，防止有违法理或文字差错，力求严谨、完备、周密、准确，一字不多，一字不漏，避免一切可能发生的误解或曲解。

1982年12月4日，全国人大五届五次会议在听取了彭真（受叶剑英委托）所做的关于宪法修改草案的报告之后，进行了认真审核。采取无记名投票方式（赞成票3037张，弃权票3张）通过了这部宪法。当天，全国人大五届五次会议主席团就向全中国、全世界发布公告：“中华人民共和国宪法已由全国人大会议通过，现予公布施行”。这是我国实行“以法治国”的里程碑，是现行宪法。此后四次修宪，更将依法治国、保障人权、保护合法的私有财产等写入宪法，使现行宪法更加完善。

（二）为什么说八二宪法是一部好宪法

一部宪法好还是不好，应该从什么角度观察和评判？主要应当看它是不是符合“保障公民权利，限制政府权力”这一立宪宗旨。所谓限制政府权力的含义，包括对其他任何掌握政权者的限制。人民是国家的主人，宪法必须立足于民主制度之上，才是真正的立宪，才是好宪法。

八二宪法在以下三方面都表现得旗帜鲜明：

1.它贯穿了“主权在民”的思想。明确规定：国家的“一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大（第2条）；明确规定“民主选举”（第3条）；明确规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关（第57条）；明确规定：国家主席、国务院、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院院长都由全国人大选举产生（第62条），并有罢免权力（第63条）。

2.它体现了“权力制衡”的原则。明确规定：在全国人大统一行使国家权力的前提下，由全国人大和全国人大常委会行使国家立法权（第58条）；规定：国务院是最高国家行政机关（第85条）；规定：法院和检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（第126条和第131条）。还具体规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相制约（第135条）。这是中国特色的“权力分立”即“权力制衡”制度。唯有权力分立，才能充分保障公民的权利，这是铁的政治规律。在大百科全书中，无论二权、三权或四权分立，都译作Separation of Powers，即权力分立，也即权力制衡。

3.它保证公民享有广泛的自由权利。明确规定：我国公民“在法律面前一律平等”（第33条）；规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由（第35条），有宗教信仰自由（第36条）；规定公民的人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯（第37、38、39条）；等等。我国宪法赋予公民的权利，同世界上各先进国家的宪法比较，是毫不逊色的。

以上三点，显示八二宪法包含很多民主宪政因素，是保障公民权利的一部好宪法。问题只在于能否有效施行。

（三）中国共产党对八二宪法的观点

八二宪法是在党的坚强领导下制定的，彭真1982年11月26日所作的关于宪法修改草案的报告清晰地讲述了有关情况，阐述了党对宪法的观点。下面从他的报告中摘录几小段：

1.“中国共产党对这次宪法修改工作十分重视，中共中央政治局和书记处都专门讨论过。中共中央政治局和书记处的成员大都是宪法修改委员会的委员”。

2.这部宪法“要作为具有最大权威性和最高法律效力的根本大法”，“将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程”。

3.中国共产党“已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害”。

4.“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“这是我国国家制度的核心内容和根本准则”，“从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人”。

5.要“从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利”。

6.“应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位”，在法律的制定和重大问题的决策上，“必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益”。

7.“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”

8.“中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中”。

9.这部新宪法“体现了人民意志和中国共产党的正确主张”。

10.“中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法尊严和保证宪法实施。”

我们常说：“党和人民心连心”。彭真的这些话正是代表了中国共产党向人民交心，向人民袒露胸怀，显示党对维护和实施宪法的坚定决心，也是党对人民的庄严承诺。

三、以现行宪法推进政治体制改革最为可行

（一）现行宪法是老一辈革命家留下的宝贵遗产

笔者有幸，参加过一点有关制定八二宪法的工作，旁听了不少会议。耳闻目睹当年的领导人和立法者，为制定这一部宪法而苦心积虑，不知多少个深夜还在讨论思考，无数次的反复修改。笔者在一天早晨见到当时负责具体修改工作的胡绳，他疲惫的眼中布满红丝，但又充满了热情和期待。他和王汉斌等一起，又一次熬夜完成草案某一条的修改，当夜就把修改方案送彭真审阅。彭真不顾年老，都是立即审改，修改定稿（初稿）后立即分送有关部门和领导人再次征求意见。

和现今情况不同的是，30年前，党的老一辈领导人很多还健在，例如，党的十二大产生的中共中央政治局委员，共25人，除倪志福同志外，都是上世纪二三十年代以前入党的老同志，他们经历过艰苦卓绝的斗争，却在“文革”中遭受百般凌辱，对极“左”路线有深刻的反思，痛定思痛，总结正反两方面的历史经验，勇于摒弃“左”的遗毒，对修改宪法提出了很多好的意见。他们中包括：叶剑英、邓小平、陈云、彭真、李先念、杨尚昆、邓颖超、聂荣臻、徐向前、习仲勋、胡耀邦、宋任穷、胡乔木、万里等，都是声望卓著的老革命，都是宪法修改委员会的委员。他们的意见充分地反映在宪法修改草案中，可以说，八二宪法是他们和全体修改委员会委员的“集体创作”，是他们总结经验教训、精心编织的治国安邦的纲领，是他们（老一辈革命家）留给后人的宝贵遗产。

（二）遵守宪法正是坚持党的领导

有人说：“我们是中国共产党领导的，我们听党的话就行了，遵守不遵守宪法无关紧要。”这种说法是不对的。

邓小平在五届全国人大二次会议期间的一次党内负责人会议上说：“以后，党委领导的作用，第一条就是应该保证法律有效，生效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。”

党的领导作用就是保证宪法、法律的有效施行，坚决按宪法、法律办事，就是按党的正确主张办事。

宪法内容广泛，对政治、经济、国防等方面都规定了根本性的方针、政策，这些都是在广泛征求群众意见的基础上，经过认真研究制定的，是人民意志和党的正确主张的结合。所以，维护和实施宪法正是实现党的领导，而违反和抵触宪法正是违背党的领导。

一些人所谓“听党的话最重要”，这在原则上似乎不错，问题在于他听的是党中央的话，还是某个党组织领导人的话？一些地方大搞“政绩工程”，劳民伤财，一些单位任用劣迹斑斑的干部，为非作歹，也是在某些党组织领导的名义下进行的。我们能听这种“话”吗？能不抵制和揭发这种“领导”吗？

一位入党70多年的老同志，全国人大的前副委员长，不久前在接受记者访问时说了这样一段话：“不少人仍然把党的领导置于宪法之上，党组织和党员没有自觉遵守宪法和维护宪法实施的观念，是‘文化大革命’这场灾难得以发生的一个重要原因。”（见《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社2012年2月版，第122页）这是很有见地的分析。

（三）党善于领导的范例

一些同志对宪法正文（从第1条到末尾的第138条）没有一处写“共产党领导”颇有微词，认为对党的领导重视不够。

事实上，宪法的138条规定，全都贯彻了中国共产党的路线、方针、政策，每一条都体现了党的正确主张。实施这138条正是实现党的领导，维护这138条正是坚持党的领导。共产党的领导是建立在人民群众自觉自愿拥护的基础上的，不是靠限制，更不是靠强制，不在于口头怎么说、字面怎么写，主要在实质。宪法正文138条中没有一处写“共产党领导”一词，而实质上处处体现了党的领导作用。不是教训，不是“我说你听”，不是形式主义，而是在无形中吸引广大人民群众循着党指引的方向前进，这才是高明的政治。前面引用过邓小平的话：“解决党如何善于领导的问题，是关键”。宪法这样写，正是改善党的领导的一个好的范例。

宪法规定中见不到“共产党”一词，但出现“各政党”一词，把共产党归入“各政党”之中，体现了各政党无论大小一律平等的思想。

宪法规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，法人（政党、团体、机关、企业、事业组织）在法律面前也一律平等，这是应有之义。宪法把世界上最大的政党和各小党并列，模范地遵守宪法的平等原则，这不是贬低而是使党的形象更加崇高。

（四）施行宪法和政治体制改革的阻力

八二宪法制定迄今已整整30年。在经济体制改革方面，宪法起了保驾护航的作用，有力地促进了经济建设的发展，使我国崛起为国民生产总值占世界第二的大国。但是政治体制改革滞后，成了阻碍经济进一步发展的瓶颈。

政治体制改革的阻力来自何处？主要是触犯了一些人的利益，他们以“党的领导”为借口，有意或无意地误解或曲解宪法，使宪法的许多规定不能落实。

例如，宪法用非常严谨、准确的语言，规定“民主选举”、“公民的基本权利”、“全国人大是最高国家权力机关”、法院“独立宣判”、公检法“互相制约”等。本来都是党领导下制定的，都是党的正确主张，但在实际施行中，这些规定往往被执行机关添加了“党的领导下”这一限定条件。于是，“民主选举”变成了当地党组织操纵下的“走过场”；公民的“基本权利”成了主管机关“控制下的自由”；国家权力机关成了党组织的“工具”和“下属机构”；法院独立审判演变为“党委审批案件”，公检法“互相制约”演变成“公检法联合办案”；如此等等。宪法规定的“民主”、“自由”、“人大的权力”、“司法独立”等原意都被扭曲了。老一辈领导人曾再三提醒，要保证人民享有“真正的”、“真实的”权利和权力，对某些执行者统统成了耳边风。闪耀着民主光辉的宪法成了摆在纸面上的字句，这就难怪人们对宪法感到失望。

（五）高举宪法旗帜，推进政治体制改革

有人认为，宪法是烂苹果，没有用处，应当抛弃它，必须推倒重来。有人为推进改革，苦心研究，制订改革方案。但是，制订新宪法和制订改革方案，谈何容易？首先要调查掌握社会的承受能力，要吸收和协调各方面的不同意见，凭个人或少数人的努力，难以完成这一任务。

笔者认为，八二宪法是一部好宪法，它只是被束之高阁，被一些人误解、曲解，而没有得到落实。这并不是它本身的过错。特别是关于政治体制的许多规定，八二宪法并没有过时，而且很适合现在的情况，如果能切实施行，就能大大推进我国的政治体制改革。

笔者认为，我们应当要求全面切实地施行宪法，落实宪法关于政治体制的各项规定，这可以作为当前改革的最佳方案。

它的好处是：

1.最合理：它是经过深思熟虑、精心研究制定的；

2.最合法：它是现行宪法，人人都必须遵守；

3.最合乎民心：它曾广泛征求过各界人民群众和专家、学者的意见；

4.最合乎党心：它是老一辈革命家经验总结，代表了“党的正确主张”。

因此，高举宪法的旗帜推进政治体制改革，可能是一条比较顺利、最少阻力的改革之路。

（作者为全国人大法工委研究室原主任）

（责任编辑洪振快）