2014下半年财政趋向

7月30日，全国财政厅（局）长座谈会在北京召开。会议的主要任务是：贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，以及党中央、国务院对财政工作的重要指示，分析当前财政经济形势，部署推进财税体制改革，安排下一步财政重点工作。财政部党组书记、部长楼继伟出席会议并讲话。

楼继伟指出，今年以来，财政部门全面贯彻党中央、国务院的决策部署，认真落实各项稳增长促改革调结构惠民生财税政策措施，对促进经济在下行压力中保持平稳运行发挥了积极作用。在此基础上，财政预算执行情况总体良好。上半年，全国一般公共预算收入74638亿元，同比增长8.8%；全国一般公共预算支出69154亿元，增长15.8%，支出进度比往年加快，民生等重点支出得到较好保障。同时，面对复杂的外部环境和开放经济条件下的新挑战，坚持大国财政理念，积极参与全球经济治理体系的变革与完善，努力维护和增进国家利益。

楼继伟强调，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。中共中央政治局会议审议通过的深化财税体制改革总体方案，明确了改革目标、主要任务、路线图、时间表。当前和今后一个时期，按照党中央、国务院的决策部署，要重点推进三个方面的改革。

第一，改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。建立透明预算制度，扩大公开范围，细化公开内容；完善政府预算体系；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理；完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付占比，清理整合规范专项转移支付；加强预算执行管理，强化预算约束，完善财政结转结余资金和财政专户管理；规范地方政府债务管理，加强债务规模控制，建立政府综合财务报告制度；全面规范税收优惠政策。第二，完善税收制度，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。推进增值税改革，完善消费税制度，加快资源税改革，建立环境保护税制度，加快房地产税立法并适时推进改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，全面修订税收征管法。第三，调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分各级政府间事权与支出责任，形成中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。

楼继伟强调，财政部门要以强烈的历史使命感、高度的政治责任感和时不我待的紧迫感，在贯彻落实改革总体方案上下细功夫、苦功夫、深功夫，把各项改革举措落到实处。必须强化大局意识，既要考虑本地的实际情况，更要站在国家和全局的高度，树立全国一盘棋的思想，研究改革问题，提出改革措施。必须强化担当意识，要有勇气，有膽识，敢于破樊篱、担责任、啃“硬骨头”，担负起改革重任。必须强化机遇意识，抓住千载难逢的历史性机遇，增强信心，坚定不移朝着既定目标前进。打赢财税改革这场硬仗，要突出问题导向，切实做到加强顶层设计与摸着石头过河相结合，切实做到整体推进与重点突破相促进，切实做到当前与长远相统筹，切实做到效率与公平相兼顾，齐心协力，攻坚克难，确保如期完成各项改革任务。

楼继伟要求，在推进财税体制改革的同时，要统筹做好以下几方面重点工作：继续抓好稳增长促改革调结构惠民生财税政策措施的落实；切实推进养老保险等其他重要改革工作；积极参与国际财经合作；进一步严肃财经纪律。

楼继伟强调，财政部门要进一步巩固扩大党的群众路线教育实践活动成果，以优良的作风推进财税改革，做好财政工作。

财政部党组副书记、副部长张少春主持会议。会议讨论了改革完善转移支付制度等11个具体操作性文件，交流了各地推进落实改革举措的经验和做法。在京部党组成员，各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政厅（局）长，财政部驻各地财政监察专员办事处专员，部内各单位负责人出席了座谈会。

本刊记者根据此次会议中的重要议题，以及参会嘉宾讨论的热点话题，结合当前财政的重点工作，侧重梳理出几大关键词，试图从中展望下半年的财政工作方向，厘清当前财政改革的肌理。

经济下行压力

宏观经济在经历了一季度的GDP7.4%的增速恐慌后，二季度增速已经回升至7.5%，但是从参会嘉宾的讨论中，依然能感觉到经济下行压力较大。

一些影响经济平稳运行的矛盾和问题仍然突出。主要体现在，一是三大需求平稳增长的动力和后劲不足。二是推进结构调整面临诸多难题。三是企业生产经营困难仍在持续。四是部分城市和地区房地产成交持续低迷，房地产企业资金压力加大，资金断链风险有所上升，地方政府性债务压力较大，局部地区债务风险不容忽视。

财政是经济发展状况的综合反映。上半年财政收入增长与经济增长态势基本适应，但与工业生产、消费、投资等密切相关的国内增值税、消费税低速增长，房地产相关税收增幅回落明显。

在这种基础上，今后几个月的财政收入形势不容乐观。考虑到经济下行压力较大、价格涨幅低于预期、营改增试点范围扩大、简化合并增值税特定一般纳税人征收率等因素影响，预计今年中央财政收入达到预期目标难度较大。地方财政收入受投资增幅持续回落、房地产相关税收对地方财政增收的贡献明显减弱等因素影响，增幅可能回落个位数。全年财政收支矛盾较为突出。

管理会计

今年年初，财政部发布《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见（征求意见稿）》，吹响了我国管理会计加速发展的开篇序曲。

此次会议期间，特意安排出议程，对管理会计进行专题培训。中国总会计师协会组织的“中国管理会计系列讲座”第一讲开讲。财政部部长楼继伟作了题为“加快发展中国特色管理会计，促进我国经济转型升级”的报告。

管理会计为何现在变得如此重视？管理会计从传统会计中分离而来，是与财务会计并列的一个会计分支，着重为企事业单位改善经营管理、提高经济效益服务。

财务会计着重“算”，而管理会计是“管”“算”结合；财务会计面向“外界”，而管理会计面向企业“内部”，为内部决策控制提供资料；财务会计侧重“过去”，而管理会计“解析过去”“控制现在”“筹划未来”；财务会计要遵循统一的会计准则和会计制度，而管理会计的方法和工具更灵活多样。

楼继伟要求，通过5—10年的努力，基本形成中国特色管理会计理论体系，基本建成管理会计指引体系，为推动中国经济转型升级服务，为提高单位资金使用效益服务，实现我国管理会计跨越式发展，在较短时间内接近或进入世界先进行列。

预算管理改革

6月30日，中共中央政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确提出“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”的改革任务和时间表，而这其中，预算管理制度的改革显得尤为关键。

现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。此次会议明确，要从以下七个方面推进预算管理改革。

一是建立透明预算制度。预算透明本质上是政府行为的透明，可以推动和倒逼其他各项改革。二是完善政府预算体系。三是改进年度预算控制方式。包括三个方面：推进年度预算改革、建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划。四是完善转移支付制度。五是加强预算执行管理。六是规范地方政府债务管理。七是全面规范税收优惠政策。

中期财政管理规划

谈及中期财政管理规划，这似乎有点让地方财政人士有点为难，一年一度的预算编制就已经让他们头疼，但从长远提升治理能力来看，此项措施确有必要。

工业化国家预算制度的一个共同特征，就是实行中长期财政规划管理。OECD国家的中期预算一般为3—5年，我国香港地区是5年，新近又成立了“长远财政计划工作小组”，开始对未来30年的财政收支进行预测分析。

中期财政规划实质上是中期预算的过渡形态。首先要对总体收支和全面政策做好预判，再对影响较大的政策重点研究，逐步使政策制度定型，从而做到部分支出相对稳定，可变动部分成为研究重点，渐进过渡到真正的中期预算。中期财政规划主要包括四个部分内容。

一是现行政策及收支测算。应根据基期年的经济发展情况和宏观调控方向，预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。二是现行政策问题分析。分析现行政策中存在的几方面问题，包括财政风险问题、收入制度问题、支出政策问题。三是收支政策改革方案。四是改革后收支测算。结合宏观调控目标，提出未来三年财政政策的约束准则。

清理税费优惠

税费优惠政策几乎在我国各个地区都存在，在促进当地经济发展、优化投资环境的同时，也带来了一些弊端，比如可能影响公平竞争和统一市场环境建设，也不符合建立现代财政制度的要求。

一些地区违反税收法律法规的税政管理权限，自行出台各类税收优惠政策，包括擅自扩大法定税收优惠范围、越权减免税、通过财政返还等方式变相减免税，覆盖范围涉及各个税种、各类市场主体和各个产业。同时，在政府性基金和行政事业性收费等非税收入以及财政支出安排方面，也存在类似问题。

对于全面规范各类税收优惠政策，下一步主要集中在以下几个方面。一是统一税收政策权限。二是健全非税收入管理制度。三是规范财政支出管理。四是对现有优惠政策进行清理。五是建立评估和退出机制。六是健全约束和问责机制。七是建立信息公开和举报制度。八是健全配套措施。

政府性债务

谈及政府性债务，这是让地方财政最为担忧的“地雷”。今明两年，是政府性债务的偿债高峰期，也是对以前地方政府盲目追求发展速度的长久还债。

从总体上看，政府性债务还处在可控范围之内，但是潜在风险日益增长，财政部门将主要从以下几个方面来防范和疏通风险。

一是清理处置地方政府融资平台公司。原来由融资平台公司举借的债务，要一分为三的分别处置：对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

二是加强债务规模控制。

三是建立以资产负债表为主要内容的政府综合财务报告制度。

在政府性债务管理中，妥善处理存量债务和在建项目后续融资尤为引人关注。一是将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。二是积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量債务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。三是妥善偿还存量债务。四是确保在建项目后续融资。

政府综合财务报告制度

目前，我国政府实行以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府预算收支等流量情况，无法完整反映政府资产负债等存量情况。编制权责发生制政府综合财务报告，全面反映政府资产和负债信息，可以为规范政府的举债行为、反映政府的偿付能力、开展政府信用评级和加强政府资产负债管理提供依据。改革内容主要包括：建立政府会计准则体系，建立政府财务报告制度框架体系，为政府财务报告编制、审计公开、分析应用等提供标准；组织编报政府部门财务报告、政府综合财务报告；加强政府综合财务报告的分析应用，为开展地方政府信用评级等提供信息支持。

编制资产负债表的一个关键问题是对资产负债进行估值计量。政府资产负债计量属性的选择，与政府财务报告目标和会计信息质量特征密切相关。目前，对政府资产的计量以历史成本为主，对政府负债的计量则以合同金额或实际发生额为主。实际上，政府资产计量属性下一步还应包括重置成本、现值和公允价值以及名义金额，政府负债计量属性下一步还应包括现值。如，政府办公楼房、设备等这类固定资产，主要用于维持政府机关正常运行、向社会提供一般公共服务，通常不用于出售，对其采用历史成本计量有利于准确反映政府资源投入和消耗情况。而政府持有的债券等金融工具，其主要目的是实现政府资产保值增值，对其采用公允价值计量更有利于准确反映这些资产的真实价值。

在编制政府资产负债表时，对政府或有债务需要从会计角度做出判断和界定，只有在符合负债定义及确认条件的情况下，才能作为负债列入资产负债表，否则就只能在资产负债表的附注中进行披露。审计署公布的地方政府性债务数据中，将地方政府性债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三类。在编制政府资产负债表时，对后两类债务需要从会计角度进行确认计量，才能作为负债列入资产负债表。

专员办转型

财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）职能转变和优化较受关注。专员办在加强财政管理、推进各项财政改革等方面做出了重要贡献。

但随着财政改革的不断深入，专员办现有职能存在的定位不科学、部分职能与有关部门交叉重叠，与财政主体业务严重脱节等问题日益凸显，中央财政的管理职能在专员办难以得到有效延伸，专员办就地监督的优势没有得到充分发挥。

在这种背景下，专员办职能亟待转型，转型后应包括以下职能。一是监督地方执行国家重大财税政策和法律法规。二是加强属地中央预算单位财政监督。三是加强中央财政转移支付资金监督。四是对主要由中央财政资金安排的重大项目实施财政监管。五是完善中央预算收入监管。六是监管会计信息质量。七是参与内控管理和内部审计。

专员办的职能转变是财政管理体制的深刻变革，需从建立现代财政制度和财政改革发展的大局推进。