国外乳制品区域化质量安全管理体系比较对安达市的启示

摘要：黑龙江省是乳制品生产大省，乳业在全省经济发展中占有重要地位，提升我省乳品质量安全控制水平具有十分重要的意义。安达市是全国著名的奶牛之乡和肉牛基地，本文通过对国内外乳制品质量安全管理体系的比较，对安达市乳制品质量安全管理体系存在的问题及产生原因进行了探讨，为加强安达市乳制品质量安全控制体系提出对策与建议；加强乳制品质量安全监管体系的建设；完善乳制品法律法规体系；制定完善的乳制品质量安全标准；加强监督检查；规定严格的法律责任。

关键词：乳制品；区域化管理体系；安达

中图分类号：TS252.42文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）10-0013-02

黑龙江省是世界三大优质奶牛带之一，是乳制品生产大省，共有75 家乳制品企业，占全国的11.7%；其中婴幼儿奶粉企业40 家，占全国的35.1%。乳业在全省经济发展中占有重要地位，提升我省乳品质量安全控制水平具有十分重要的意义。安达市是全国著名的奶牛之乡和肉牛基地，现有贝因美、安达伊利、澳佳、红星、龙兴、伊康、馨瑞达等七家乳制品加工企业。

本文通过国对内外乳制品质量安全管理体系的比较，对我国乳制品质量安全控制体系存在的问题及产生原因进行了调查和探讨，以黑龙江省安达市乳制品企业区域化管理体系的建立为案例进行研究，为加强我国乳制品质量安全控制体系提出对策与建议。

一、美国的乳品区域化质量安全管理体系

美国是全球第一大乳制品生产国，2009年年产奶量8587.6万吨，占全球牛奶总产量的20%，乳制品在美国食品中占有重要的位置。

美国对食品质量安全实行的是联邦政府、州政府和地方政府联合监管，联邦政府中主要的管理机构有美国农业部(USDA)的食品安全检验局和动植物卫生检验局、美国对农产品(食品)安全管理的机构有3个，分别是主要负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规的美国农业部(USDA)；主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全和制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准的食品和药品管理局(FDA)；主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规的美国国家环境保护机构(EPA)。

美国建立了比较完备的法律法规体系，涵盖了所有的食品类别和食品链的各个环节，如《联邦食品、药品和化妆品法》，对掺假食品、贴错标签的食品等内容做出了严格的规定，还有《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保护法》等，在这些法令的基础上，还通过一系列程序性法规以实施国家样本检验及监测计划。

二、加拿大的乳品区域化质量安全管理体系

乳制品加工业在加拿大仅次于生肉业，是该国食品饮料加工业中最大的组成部分。加拿大食品以安全著称于世，许多国家都选择参照加拿大食品安全体系来改进自身的体系。之所以能这样，与加拿大政府与各省、市、消费者和企业通力合作分不开的。该国采取联邦制，实行联邦、省和市三级行政管理体制。在食品安全管理方面，采取分级管理、相互合作、广泛参与的模式，联邦、各省和市政当局都有管理食品安全的责任。联邦一级的主要管理机构是卫生部和农业部下属的食品检验局(以下简称CFIA)。卫生部负责制定所有在国内出售的食品的安全及营养质量标准，以及食品安全的相关政策。CFIA负责实施这些法规和标准，并对有关法规和标准执行情况进行监督。省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内、产品在本地销售的小食品企业的检验。市政当局则负责向经营食品成品的饭店提供公共健康标准，并对其进行监督。加拿大食品检验局(CFIA)依据《加拿大食品检验机构法案》成立于1997年，一切均以加拿大本土食品安全为中心，对从农场到餐桌的整个供应链进行监管，以保护公众健康。该机构不仅监督食物供应，而且对安全优质食品的来源——动物和植物加以保护。

加拿大涉及农产品质量安全的法律法规主要由法律及相关的法规条例两部分组成。主要法律有：农产品法、肉类检验法、肉类检验法、食品和药物法(限于食品)、消费者包装和标签法(限于食品)等。同时，对应于这些法律有相应的法规条例。

三、欧盟的乳品区域化质量安全管理体系

欧盟对农产品(食品)的管理特别重视，在2000年欧盟食品白皮书中提出建立一个独立的食品管理机构构——欧洲食品安全局(European Foos Safety Authority，简称EFSA)，专门负洲食品安全问题。2001年通过立法，确定了“通用食品法(General Food Law，简称GFL)”，2002年管理机构开始行使职能。

欧盟现有关于农产品(食品)质量安全方面的法律20多个。欧盟的标准体系分为两层：上层为欧盟指令，下层为包含具体技术内容的可自愿选择的技术标准。目前，欧盟拥有技术标准10万多个，其中1/4涉及农产品；制定农药残留限量标准17000多项。2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，内容涵盖食品安全政策、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，成为欧盟完善食品安全法规体系和管理机构的指导性文件。

欧盟各国根据欧盟及本国的法律法规，对农产品实施严格的市场准入和监管，其主要措施之一就是依靠农业行政主管部门按照行政区划和农产品品种类型设立的全国性、综合性和专业性检测机构实施执法监督检查。同时，欧盟还专门建立了食品危害快速预警系统，并引入风险管理，一旦发现来自成员国或第三方国家的食品可能对人体健康产生危害时，采取中止或限定有问题食品的销售、使用等紧急控制措施。

四、安达市乳品区域化质量安全管理体系现状

安达市乳制品质量安全管理体系由两方面的内容构成：一个是政府质量安全监管体系，包括监管机构与组织体系、法律法规及标准体系、检验检测体系、质量安全认证体系、危机管理体系、风险分析体系；另一个是企业质量安全自我管理体系，主要包括良好生产规范(GMP)和危害分析与关键控制点(HACCP)体系。

2009年6月1日的《中华人民共和国食品安全法》是我国在食品安全领域的根本大法。2008年10月9日实施的《乳品质量安全监督管理条例》是确保乳品质量安全的法律制度保障。

依据《中华人民共和国食品安全法》，我国的食品安全采取的是国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，地方政府负总责，食品生产企经营者是第一责任主体，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照各自职责，分别对本辖区内的食品生产、食品流通、餐饮活动实施监督的管理模式。

为进一步完善乳品质量安全管理制度，加强从奶畜养殖、生鲜乳收购到乳制品生产、乳制品销售等全过程的质量安全管理，加大对违法生产经营行为的处罚力度，加重监督管理部门不依法履行职责的法律责任，保证乳品质量安全，我国制定了《乳品质量安全监督管理条例》，为确保乳品质量安全提供有效的法律制度保障。条例明确了监管部门的职责分工，并对监管部门的监督检查职责提出严格要求。

中国现行的乳业质量监管是以“分段监管”的模式在国家和地方两个层面实施的。在国家层面上，农业部负责对原奶以及获得绿色食品证书的乳制品进行质量监督、认证，对兽药、饲料等投入品的质量监测、鉴定和执法监督管理，组织、监督对国内奶牛饲养的防疫、检疫工作，发布疫情并组织扑灭；卫生部对国内市场的食品卫生政策和管理工作负责，组织食品安全事故调查处理，会同其他有关部门进行风险监测计划的制定，推广和实施 HACCP 体系，建立针对食源性疾病的检测以及食物中毒报告体系等；国家质检总局承担乳品生产加工环节和进出口环节的监管；工商部门承担乳制品交易、流通环节的质量安全以及假冒伪劣行为的监管；食品药品监督管理局负责组织各部门起草食品安全管理的法律、法规、监督政策和工作计划并监督实施，组织开展食品重大安全事故的查处和应急救援工作，以及开展食品安全管理有关的政府间和国际组织间的交流合作；商务部的主要职责在于食品流通环节的管理，通过开展绿色市场活动，规范食品流通秩序，完善食品安全检测体系，监管市场上食品的质量安全；国家环保总局负责农场生产阶段的环境管理工作，以确保产地环境的安全。在地方层面上，县级以上畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理；质量监督检验检疫部门、食品药品监督部门、卫生主管部门以及其他有关部门在各自职责范围内负责乳制品质量安全监督管理的其他工作。

五、安达市乳品质量安全管理体系存在问题

1.乳制品安全监管机构多重设置

我国的食品安全监管，实行的是分段监管模式。对乳制品亦是如此，在不同的生产和流通阶段，会受到不同机构的监管。正是这种分段监管模式，导致了这些部门之间并没有直接的隶属关系，这不利于监管职权之间的协调。如此分散的食品安全监管职权，将会导致各部门之间食品安全监管职权的冲突或对某些环节的监管疏漏，从而导致乳制品质量安全事故的发生。由“三鹿事件”的调查发现，分段监管的各个环节之间分工不明确、责任不清、多头执法、监管链条断裂等问题是造成此次事故的重要原因之一。原奶生产环节作为整个乳业的基础，直接关系着乳制品质量的好坏。而原奶收购环节的“奶站” 由哪个部门监管尚不明确，也就是奶粉生产源头的监管根本就是一个空白。

2.市场准入及产品召回制度不完善

加强乳制品安全各环节的管理，特别是奶源的管理。而我国的奶源市场基本上没有准入制度，现阶段奶源管理的一些关键环节无法可依，存在管理真空。早在“三鹿事件”发生前就有消费者向有关部门反映三鹿婴幼儿奶粉的质量问题，但是并没有引起有关部门的足够重视。这说明，我国缺少健全的乳制品信息追踪及乳制品安全快速报警系统，乳制品质量存在极大的安全隐患。在这方面，美国、欧盟等均拥有完备的食品信息追踪和快速报警系统，强调对生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节实行全过程监控，从而保证食品质量安全。我国政府和企业应重点完善应急机制，妥善应对突发事件，完善风险预警和快速反应机制。

3.乳制品企业安全监管的自律水平较低

企业的经营管理者及工作人员是否具有较高的责任心和职业道德，直接关系着进入市场的乳制品质量的安全与否。“三鹿事件”就是由于企业在收购奶源后没有对其进行应有的检验与测试便投入了生产，从而导致了乳制品生产过程从一开始就存在严重的问题。

4.乳制品质量安全标准不完善

我国乳制品产品标准与国际标准相比较，指标设置基本相同，但国内标准在数量、门类、品种以及技术指标规定等方面与国际标准差距较大。根据国家生鲜牛奶收购标准的规定，牛奶中的微生物指标，一级奶应小于或等于50万个/ml，而根据美国、加拿大对牛奶的收购标准，如牛奶中微生物超过5万个/ml，就要受到严厉的处罚。也就是说，我国认定的一级奶，在很多国家却被判定为不能作为液态奶的原料。此外，目前我国己有的乳制品安全标准互有重复交叉，又存在空白，同一种产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，使得标准难以执行，因此要不断完善和更新标准。乳制品企业必须严格执行国家标准，同时鼓励企业施行更为严格的行业标准和企业标准，在企业中推广“危害分析与关键控制点(HACCP)和良好操作规范(GMP)”，对乳制品安全进行有效控制。

六、国外乳制品质量安全管理体系对安达市的启示

1.加强乳制品质量安全监管体系的建设。各国根据各自国情，建立了不同类型但行之有效的食品安全监管机构体系，总体趋势是由分散到统一，将监管职能集中到一个或少数几个部门，并加大部门之间的协调，实现权责相对集中。以严格执法、有效监控农产品食品生产经营者的行为；欧盟于2002年初正式成立了欧盟食品安全管理局(FSA)，在FSA督导下，一些欧盟成员国对原有监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。

2.完善乳制品法律法规体系。健全的法律法规体系是食品安全监管顺利进行的基础，提高乳制品质量安全的根本保障，发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规体系，这也为制定监管政策、产品检验、质量认证、信息服务等工作建立了统一的法律规范。日本涉及食品安全的法律法规体系包括食品质量卫生、农产品质量、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)质量、动物防疫、植物保护等5个方面。此外，日本还制定了大量的相关配套规章，为制定和实施标准、检验检测等活动奠定法律依据。

3.制定完善的乳制品质量安全标准。各国在乳制品质量安全控制方面制定了一系列详细的标准，内容涉及饲料、饲养、生产、加工、销售、包装、标签、品质等级、添加剂和污染物、最大兽药残留物允许含量和最大杀虫剂残留等要求。总的来说，国外的农产品标准制定较为合理，配套措施较为完备，标准可操作性较强。美国、日本通过权威的标准管理机构来监督检查各项标准的执行，使生产各个环节都置于标准控制之中。

4.加强监督检查。严格的监督检查是各国尤其是乳制品行业发达的国家质量安全监管最主要、最经常的手段，目的在于确保有关法令、标准得到严格遵守。一直以来，美国、日本、加拿大等国要求生产企业承担主要责任，政府实行食品企业自查和报告制度，要求从事生产、加工和销售的食品企业，必须在当地食品监督部门登记注册，并定期接受相关机构的检查，并可取样分析。政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者、销售者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。

5.规定严格的法律责任。明确企业为食品安全的责任主体，加大食品安全违法行为的惩处力度。对于检查中发现的违法乳制品，监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动和销售等强制措施。规定严格的法律责任，要求企业建立召回制度，违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者、销售者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。