行政诉讼跨区域管辖制度研究

【摘 要】 当前我国正在全面推进依法治国，依法行政无疑是最重要的课题。在实践中，在我国“熟人社会”的历史背景下，司法权行政化对行政相对人合法权益的侵害日益严重，因此探寻行政区域与司法审判的分离机制，解决行政诉讼中存在的立案与审理难的问题，建立行政诉讼跨区域管辖制度就显得尤为重要。

【关键词】 异地管辖 集中管辖 跨行政区划法院

引 言

本文从我国当前行政诉讼跨区域管辖制度的现状和必要性出发，探讨我国在其中所做的实践与努力以及分析我国跨区域管辖制度下的模式的优势与不足，将其与域外的国家相关制度的比较，由此寻找适合我国在此基础上新的出路与方法。[1]

一、建立行政诉讼跨区域管辖制度的必要性

（一）保障原告的行政诉讼权利

章剑生老师在《现代行政法总论》中写到：“行政诉讼目的系保护行政相对人之权利，通过行政诉讼实现行政相对人与行政机关之间的定纷止争。”[2]行政诉讼跨区域管辖制度实际上就是在缓和行政机关与原告的关系，力求保护弱势一方的合法权益。当然，跨区域的起诉、审判、调查取证、执行过程中，也一定会带来成本增加等问题，这就需要高级人民法院根据实际来确定跨区域的法院，并完善具体的运行机制，进而让新法更好的维护原告的行政诉求。

（二）保障行政诉讼的独立性，维护社会公平

从颁布行政诉讼法以来，行政庭的设立一直和行政区划的设置一致，法院的人力、物力、财力都由地方政府统一管理。基于这样的传统模式，导致行政机关为了政绩出现腐败，贿赂司法机关，并对群众在法律层面上進行打压，破坏了法院公平正义的形象，行政审判公信力受到冲击。行政诉讼跨区域管辖的出现，意在克服审判难、执行难等问题，切实维护群众的合法权益，把权力关进法治的笼子里，使行政机关无法干预审判。[3]

（三）推动国家治理体系和治理能力现代化建设

行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，我国关于行政纠纷解决方式的制度规定不仅仅只有诉讼途径，其他主要的方式还有行政复议和信访制度。从多元化纠纷解决机制角度中关于这三种法定纠纷解决方式的定位来看，本应呈现出“大复议、中诉讼、小信访”的纠纷解决格局，然而，实际上每年约400-600万件行政纠纷，通过一审的行政案件只有区区10万件。大量的行政纠纷涌入信访渠道，而诉讼案件和复议案件所占比例较低。其所造成的直接后果就是导致社会矛盾激增，社会不稳定因素增加，而行政跨区域管辖的应有目的在于扩大行政案件的受案数量，是的行政纠纷合理合法的解决，由此建立完善的行政纠纷解决机制，为国家的迅速发展提供有力的制度支撑。[4]

二、我国行政诉讼跨区域管辖制度的实践与努力

（一）异地交叉模式管辖的实践——以“台州模式”为例

2001年1月20日，台州临海市第四建筑公司提起诉讼，状告临海市城关镇人民政府任免该公司负责人。台州市中原受理此案，并将该案件移交给辖区内的三门县法院审理，最后三门县法院判定政府败诉，要求政府撤销对企业人事任免的决定。[1]

在临海案件中，台州市中院将案件移交给三门县法院管辖的依据是行政诉讼法第23条：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判。

在实施异地交叉管辖模式一年后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件败诉率为62.5%，而前一年的败诉率仅为13.1%。说明在异地管辖案件中，政府败诉率远远高于非异地管辖案件;异地管辖当事人的上诉率也比较低，仅为非异地管辖案件的2/3左右。“台州模式”在一定程度上可以说取得了很大的成效，更多的案件当事人服判息诉，反映出一审法院的判决更加公正。[5]

（二）相对集中管辖模式的实践

1.以西宁市相对集中管辖模式为例

2016年，青海省法院系统在全省范围内推行行政诉讼案件相对集中管辖，明确7家试点法院，实行跨区划的相对集中管辖制度。即在青海省内的两个地级市以及两个自治州实行跨区划的相对集中管辖。

以西宁市为例，自2016年开始实行行政案件集中管辖后，西宁市行政诉讼案件总体数量呈上升趋势，受案量明显增多。[6]

2.依托原有的铁路运输法院建立新的集中管辖制度

2012年，铁路运输法院改制以后，除少量与铁路有关的案件由铁路运输法院审理，铁路运输法院整体存在案件少，资源闲置的情况。依托现有的铁路运输法院进行行政诉讼管辖制度改革，能够最大程度利用这些资源;并且铁路运输法院本身的建立便是跨行政区划的，部分法院，如南京铁路运输法院拥有集中管辖部分案件的经验，对于跨行政区的案件审理已经摸索出一套自己的模式，能够使跨区域集中管辖案件的审理更加顺利的展开。[7]

（三）建立跨行政区划法院试点——以上海市第三中级人民法院为例

上海市第三中级人民法院于2014年12月28日成立，上海一些重大的、易受地方政府影响的行政诉讼案件基本都汇集在上海三中院。上海三中院的设立，为“民告官”案件提供了一扇更为便利的诉讼之门。上海三中院积极协调市政府主任或副主任级别干部出庭应诉，是的行政诉讼案件中被告一方的政府机关能够切实置身司法审判活动之中，而不仅仅处于一个优势的行政机关的地位上。[8]

三、异地交叉管辖、相对集中管辖改革和跨行政区划法院试点的优势和可行性分析

（一）异地交叉管辖、集中管辖改革的优势

1.异地交叉管辖和集中管辖的改革行使相对灵活，能够针对具体案件作出调整。不同省份可以根据司法实践中的不同情况，专门针对本地区易受地方干扰的案件进行异地、集中管辖改革，而且在异地管辖的方式上，可以通过上级法院指定管辖的方式，针对特定具体案件作出管辖法院的调整。

2.异地交叉管辖、集中管辖能够保障案件化解在基层。异地、集中管辖改革可以让行政案件继续在基层法院审理，基层法院无论是对案件的熟悉程度还是当地行政法治的了解程度，都要优于中级人民法院，行政案件能够在距离相对较近的临近法院审理，对于案件争议的化解更加有利。

3.异地交叉管辖、集中管辖的改革成本较低，改革阻力相对较小。全国基本上所有的省份都推行了异地、集中管辖的改革实践，从数量上印证了异地、集中管辖是可以大范围推广的。异地、集中管辖相较于形成独立的行政法院系统，因其不触及行政诉讼的根本体制，一定程度上能够保障行政诉讼程序的安定性，在成本和阻力上相对较小。[9]

（二）跨行政区划法院试点的可行性

跨行政区划法院并不等同于其没有固定的管辖地域，而是其管辖地域不再与《宪法》所规定的各级行政区相对应。“其司法管辖区已经超越了所在地行政区划的范围，实现了司法区独立于行政区划。

我国专门法院的管辖范围对于设立跨行政区划法院来说具有先天优势，以原先的上海铁路运输中级法院为例，该法院下辖上海、合肥、杭州、徐州和南京五个基层铁路运输法院，与之还有上海铁路运输检察分院下辖的五个铁路运输检察院相对应，跨江浙沪皖四个省级行政区，覆盖了华东地区。在这一现有的组织架构上设立跨行政区划法院管辖行政案件，有助于推动法治政府建设。[10]

四、异地交叉管辖、相对集中管辖的不足和跨行政区划法院试点的难点分析

（一）异地交叉管辖、相对集中管辖的不足

1.异地交叉管辖和集中管辖不能从根本上擺脱地方党政机关的干预。行政案件虽然可以通过异地、集中管辖的方式，一定程度上避免行政机关的干扰，但是由于异地管辖法院的组织管理体制没有发生根本性改变，被告行政机关仍然可以通过异地管辖法院所在的行政机关作为中介，对行政案件进行干预，所以行政对司法的干预无法得到根除。

2.异地交叉管辖和集中管辖可能对诉讼程序的便利性产生影响，从而影响司法效率。

3.非集中管辖法院难以发挥协调配合的作用。各地在集中管辖改革的试点中，通常都是保留非集中管辖法院，同时配合集中管辖法院的工作。

4.异地交叉管辖和集中管辖改革相对混乱，缺乏统一适用标准。各地在管辖改革中，有些地方试行异地管辖，有些地方推行集中管辖，无论是异地管辖，还是集中管辖，各地又有不同的改革方案。

（二）跨行政区划法院制度的难点分析

我国在设立跨行政区划法院的进程中已经迈出了坚实的一步，各试点的运行效果也都不错。但是如果要进一步践行跨行政区划法院制度，使其能够推广到更多地区，覆盖面更广，还将面临许多的难点。

跨行政区划法院的实质就是要构建全新的司法区划体制，使之与行政区划脱钩。我国领土面积广大，各地经济、文化情况分布较为复杂，各有差异，难以一概而论，很难以一刀切的方式去大刀阔斧地界定司法区划。在这种情况下，司法区划如何划分、依据什么划分、如何把握划分的尺度，都是需要十分注意的问题。

目前试运行的几个跨行政区划法院中，对司法区划的划分问题仍使用了一种折衷的、模糊的处理方式，并不是明确地提出了划分的范围和依据，而是利用管辖案件的类型来界定管理什么样的案件，再经由实际操作中的立案管辖来管辖跨地区案件。例如北京四中院所管辖的案件类型之一“跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件”，虽明确了跨地区的性质，但并没有具体界定北京四中院究竟在多大的区划范围内行使对环境保护案件和食品药品安全案件的管辖，“跨地区”和“重大”的界定，都显得过于模糊不清了。

五、国外相关行政诉讼跨区域管辖制度及对我国的借鉴

（一）日本的跨行政区划法院

日本的行政区划主要为都、道、府、县第一级，市、町、村第二级。第二级的各行政地方同属地方基层组织，互相之间并无隶属关系。除此之外，日本也有少数的特别市、特别区，这部分地方行政区被称为“特别地方自治体”。这三者在法律上都是各自独立的自治体，国家只负责提供指导与建议，其他各种管理上基本秉承“团体自治、住民自治”原则运行。其中，都、道、府、县级区划单位与其范围的下一级区划单位并不存在直接的领导关系，可以行使仅仅是一定的指导职能，两者更近似于一种“指挥监督关系”。

日本法院除裁判职能外还有一定的行政功能。日本最高法院除本身的最高审判权外，还负责管辖全国各地法院的行政事务，这就将司法权完全收归法院所有，实现了地方权力与司法权的分离。

另外，日本的法院分院制度也值得让人关注。日本构建了一种与巡回法院有一定相似但又不完全相同的制度设计，即法院分院制度。其设立目的在于分流部分地区过高的司法负担，避免法院的执行效率下降，这类法院分院在审级上与本部齐平，但在机构设置上则适用分院内部的有关规定。分院主要一起辅助和分流案件管辖的作用，一般来说案件量较少，因此分院的人员也不会设置很多。但这种人员设置不是绝对的，如若一定时期内发生了比较特殊的状况，仅凭分院常设的少数法官无法应对时，也可由本院临时派遣法官进驻办案。[11]

（二）美国普通法院“择地起诉”制度和“异籍管辖”制度

1.“择地起诉”制度

美国是一个联邦制的国家，在其整个的司法系统架构中，美国联邦法院和各个州的法院都由相对独立的司法架构，因此美国关于管辖的规定并不是完全统一的。但美国“择地起诉”的制度确是非常有利于原告行政诉讼人的一项诉讼管辖制度，其规定是在通过立法层面对行政诉讼案件管辖法院进行范围限定之后，行政诉讼的原告当事人可以在限定的法院范围内选择自己认为最合适的法院来起诉，这就充分赋予了原告选择行政诉讼案件管辖法院的权利，最大限度的保护了原告的诉权，同时实现了制度设立的价值。

2.“异籍管辖”制度

“异籍管辖”制度与目前我国行政诉讼跨区域管辖制度中试点的异地交叉审理管辖制度所要达到的目的相类似，都是一种对于杜绝地方保护注意的手段。但在事实上是不同的。“异籍管辖”制度是指：“在诉讼活动过程中，如果诉讼双方当事人属于同一个州籍，则案件的审理一般应该由当地的州级法院进行，美国联邦法院不得受理该诉讼案件：如果在诉讼提起时发现诉讼当事人的州籍不同，则案件一般情况下应该由美国联邦法院管辖审理，这样做的目的就是为了避免某一州法院在案件的审理过程中出现某种偏袒行为。”

（三）德国行政法院体系关于跨区域管辖制度设计

德国的行政法院归属于司法系统，是独立行使行政审判权的司法机关。德国的法院系统构架一般归属于两类：宪法法院和一般法院，而一般法院又被学者归为五类：即财政法院、劳动法院、行政法院、普通法院和社会法院。

德国行政法院实习的是三审终审制度，其中审级分为三级，三级法院包括最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院，初级行政法院和高级行政法院在每个州均有设置，其中初级行政法院的数量要多于高级行政法院，一般一个州会有多个初级行政法院和一个高级行政法院。因为初级行政法院的数量多少是根据州的大小及人口分布决定的，如果州的面积范围较大，则可能设置多个初级行政法院，而如果州的面积较小，则一般设置一个初等行政法院行使初审管辖权，审理绝大部分的行政案件，如果行政诉讼原告不服初级高等法院判决的行政诉讼案件，但在某些特殊情况下，它也可以受理一些法律规定范围内的特殊或重大的初审案件;最高行政法院则是行政案件的终审法院，同时也是行政案件的最高审判机关，一般受理不服州高等行政法院判决上诉案件及某些涉及到行政法一般原则问题的案件，同时，对于某些州高级行政法院不同意上诉的某些初级行政法院的初审案件，原告对于不准上诉有较大异议的，也可以直接上诉至最高行政法院。这就是德国行政法院的“三级三审制”，与我国的“四级二审制”较为相似，我国行政诉讼的改革也可以对德国行政法院的制度设计进行部分参考和借鉴。[12]

六、对我国的经验启示

（一）立足于当前我国的现实和基本国情

我国的行政诉讼跨区域管辖制度还有许多需要完善的地方，虽然我国的法院层级设置方面与美国、德国、日本等国家有较大区别，但是任何国家的发展都不可能不吸收别国先进的经验制度。我们针对国外先进的制度，可以借鉴其成熟的做法和相关经验，通过吸收、汲取其中的较好部分，将其融入我国的行政诉讼管辖制度部分，形成我国相对完善的行政诉讼跨区域管辖制度。

不论是美国这些英美法系国家的相关行政诉讼管辖制度，还是德国等大陆法系国家的行政诉讼管辖制度，都是经过了漫长的发展和不断的制度改革才最终逐渐成熟的。我国正处于法治现代化进程的建设阶段，在借鉴相关经验的同时，也需要注重我国自身的社会主义性质和中国本土的实际，不能完全吸收、照搬国外经验，必须给自身的法制化建设留有一定的时间和空间，找寻适合自己发展的道路，逐步推进我国的相关司法制度改革。

（二）加强保护原告当事人诉权，赋予其充分选择权

德国的行政法院遵循一般行政法院的设置特征，把行政法院归属于司法机关行列，行使最高的司法权限，也符合一般的行政制度设计;美国的相关行政诉讼管辖制度，虽未设置行政法院，但是在行政诉讼方面赋予了行政诉讼当事人相当大的自由选择管辖法院的权利，保护了当事人的诉权。比如“择地起诉”制度，扩大行政案件管辖法院的范围，当事人可以自由选择其中一个法院进行诉讼。虽然各国行政诉讼相关制度不尽相同，但是从根本上都合理的保障了当事人行使诉讼的权利，我们应当借鉴相对成熟的域外经验，在保障案件审判公正的前提下，不断完善我国的行政诉讼管辖制度。[13]

（三）保证行政审判独立性和公平性

保证行政审判的独立性是保证行政审判公正甚至是推动司法公正的关键桥梁，行政诉讼跨区域管辖制度必须围绕着实现行政审判的独立而进行。我国目前的异地交叉管辖审理、相对集中管辖审理、跨区划行政法院审理的模式来说，我国的行政审判的独立性还远不如以上日本、德国、美国等国家，因此，如何能够更好的保证我国行政诉讼中行政审判的独立性和公平性，仍旧是我国在行政诉讼管辖制度的设计和完善方面重点考虑的问题。

结 语

“前途是光明的，道路是曲折的。”本文通过分析建立行政诉讼跨区域管辖制度的必要性以及我国目前的跨區域管辖模式的优势和不足分析以及与日本、美国、德国三个国家的管辖制度对比表明，虽然我国行政诉讼跨区域管辖制度跟西方国家相比较，在制度的完善和实施方面还存在一些差距。但是我们相信，立足于当前中国实践，通过吸收汲取外国跨区域管辖制度方面的经验和精华，“取之精华，去其糟粕”，与中国国情相结合，一定能建构一个完善的行政诉讼管辖制度。

行政诉讼跨区域管辖制度的发展不会是一帆风顺的，它的发展任重而道远，但我们也应该用更加积极主动的态度和有效的方式将其不断的完善，使其在我国法制建设中发挥其应有的功能和作用。

【参考文献】

[1] 黄晨：《行政案件跨区域管辖制度的追求与衍化》，《人民司法（应用）》，2018年第1期，74-78页

[2] 章剑生：《现代行政法总论》，高等教育出版社2015年版，332-340页

[3] 程琥：《行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义》，《人民法院报》2015年5月20日第6版

[4] 蒋文峰：《行政诉讼跨区域管辖制度研究》，湘潭大学，2018年

[5] 王一波：《戏言也可成“良药”——浙江台州探索以异地管辖破解民告官难题》政府法制，2007第10期，8-10页

[6] 李俊彦：《行政诉讼管辖改革研究——以西宁市行政诉讼管辖调研为例》，《法制与经济》，2019年第1期，9-12页

[7] 黄荣祥，刘杰勇：《反思我国行政诉讼的相对集中管辖模式》，《天水行政学院学报》2018年，82-86页

[8] 曹也汝：《跨行政区划法院的性质与功能——以铁路运输法院改革试点为参照》，《法治现代化研究》2018年第2期，150-160页

[9] 朱怡婷：《行政案件相对集中管辖之省思》，《克拉玛依学刊》2018年第8期，74-79页

[10] 周海飞：《行政诉讼跨区域管辖制度研究》，兰州大学，2018年

[11] 张晓：《论我国跨行政区划法院》，华东政法大学，2016年

[12] 柯贤星.：《行政诉讼跨区域管辖制度研究》，苏州大学，2017年

[13] 李会勋：《行政案件跨区域管辖改革的方向与路径》，《西部法学评论》2018年第3期，70-77页

作者简介：方璐，1995，女，汉，浙江杭州，无职务，硕士研究生在读，宪法学与行政法学，浙江工商大学法学院，浙江省杭州市，310000