乡镇级交通运输管理机构定位研究

【摘 要】 本文介绍了乡镇交管所的发展历程及重要地位，分析了乡镇交通运输管理机构的现状及进行恰当定位的重要意义，提出了乡镇交通运输管理机构恰当定位的创新思路。要提高有关各方认识，完善相关制度，积极稳妥推进机构设置和作用发挥。

【关键词】 乡镇;交通运输;管理机构;定位

燃油税费改革是一项利国利民、惠及长远的经济领域变革措施。但它带给交通行业尤其是交通执法领域的冲击也是不言而喻的。为适应“费改税”后的新形势，交通行业管理体制必须作出重大调整。中、下级交通执法部门或机构面临尤其艰巨的转型定位考验。其中，处于最基层的乡镇一级交通运输管理机构由于所处区位局限、先前重收费轻管理积弊（领导重视及社会认同程度、自身素质）等种种不利因素，至今尚未真正完成恰当、准确的新定位。造成了机构及职能难以落实到位、工作难以顺利开展、干部群众心存不安躁动的困局。本人身处其中，耳闻目睹种种不正常现象，深知问题的关键及根源在于本级交通运输管理机构定位不当。必须指出的是，包括乡镇交通运输管理机构在内的交通行政管理体制在我国交通事业发展中起着领导、组织、协调、保障、监控等重要作用，是保障政府切实履行发展交通行业的重要条件和促进交通事业健康、有序、可持续发展的关键因素。乡镇交通运输管理机构定位恰当与否，不可避免地会影响到整个交通行政管理体制的作用发挥和顺利运转乃至效能实现。党的十八届三中全会《决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”妥善解决乡镇一级交通运输管理机构定位问题，理顺交通行政管理体制，是党和人民对交通部门的必然要求，也是法治交通的题中应有之义。对此，仪征市交通运输局先后派出多批调研组分赴溧阳、句容、邗江、高邮、大丰以及邻省的安徽天长、埇城等地，并多次召开座谈、研讨会，期望化解难题、给乡镇一级交通运输管理机构以恰当定位。本人亲历其中，综合研究，深入探讨，希望通过本论文的研究，为乡镇交通运输管理机构的恰当定位提供较为可行的创新思路。

一、从乡镇交通运输管理机构的发展变迁看其重要地位

研究乡镇交通运输管理机构的定位问题，必须首先弄清其发展变迁的大致轨迹，并进而了解其在整个交通行政管理体系中的重要地位。

1、乡镇交通运输管理机构的发展变迁

以江苏省为例，乡镇一级交通运输管理机构产生于“文革”末的上世纪六十年代中后期，名叫“交通管理站”，简称交管站。它的产生与农村机械运力（“三轮卡”、拖拉机甚至极少量汽车）的出现有很大关系。本人刚参加工作时，就在仪征县刘集交管站做会计兼交管员。当时的机构设置是一乡一站配一至三人，职能定位为交通安全管理、运输市场管理和交通规费征收。随着改革开改的逐渐深入以及经济社会的相应发展，省政府于1983年正式批准在交管站基础上组建行政事业性质的乡镇交通运输管理所（简称乡镇交管所）。人员编制有所增加，并配发统一的执法制服和标志。到1985年底基本完成组建工作，虽然仍肩负原交管站的三大职能，但素质、风貌及正规化、规范化水平大大提高。從1987年开始，交通安全管理职能划归公安。乡镇交管所便成为专门的、名副其实的乡镇一级交通运输管理机构，专司运输市场管理及交通规费征收之职。并且，交管所在交通行政管理体系中的地位和作用越来越受到重视，被明确为全国五级交通管理体系的最基础一级（交通行政管理五级体系：一级交通部，二级省（自治区、直辖市）交通厅，三级设区的市级交通局，四级县（市、区）交通局，五级乡镇交管所），有“小交通局”之称。2009年初“费改税”正式实施以来，交管所的日常、具体工作发生巨变，原先的“重头戏”或主要工作——征收、查补交通规费不复存在，为此而配备的大量征稽及协管人员相对过剩。其运输市场管理职能的主要实现形式——执法监管，又因法治化进程的加快而被更加严格地要求实行依法行政，规范执法、优先服务。有些县市对交管所人员进行部分重组、工作任务作新的布置;有些区县撤销了交管所建制，将其职责任务及人员归并到局运输管理所下属工作部门;有些地方则原封不动、坐等政策。2010年初，江苏省交通运输厅上呈了《关于规范全省乡镇交管所执法主体资格的请示》。当年8月2日，江苏省人民政府作出批复，在县级交通运输管理机构增挂“XX县（市、区）乡镇交通运输综合管理所”牌子，履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分行政管理职责（具体由省交通厅会同省编办明确）。各乡镇交管所为县级乡镇交通运输综合管理所分支机构，统一以“XX县（市、区）乡镇交通运输综合管理所”的名义行使执法权，并由县级乡镇交通运输综合管理所负责业务管理。乡镇交管所终于有了新的定位。

2、乡镇一级交通运输管理机构的重要地位

从乡镇交通运输管理机构的发展轨迹不难看出，其在交通行政管理体系中具有不可或缺且越来越重要的地位。正如江苏省机构编制委员会办公室和江苏省交通厅联合下发的《关于印发<全省交通运输综合行政执法实施意见>的通知》中所指，“我省乡镇交通运输管理所自1983年经省政府批准组建以来，为地方交通运输事业及社会经济发展作出了重要贡献。”乡镇交通运输管理机构不仅因其处于行政管理体制的基础、起着行政执法体系末梢神经的作用、作为交通执法队伍的前哨而具有必不可少的重要性，并且因其已经并可以继续作出的重要贡献而倍受关注。就在省政府发文批复，确定交管所乡镇区域交通运输综合执法地位两年后，交通运输部2012年12月7日专门发文（交政法发（2012）683号），提出规范交通运输基层执法站所建设的若干意见。首先明确指出，“交通运输基层执法站所处在交通运输行政执法的第一线，担负着执行国家法律法规的重要任务，基层行政执法是否规范，直接决定着交通运输系统的整体执法水平和人民群众对交通运输工作的满意度。要建设法治政府，转变发展方式，提高行业管理和服务水平，就必须把工作重心转移到基层，夯实行政执法的基础，充分发挥基层执法站所和执法人员的积极性、主动性和创造性。”随后，又从主要任务到工作措施提出了二十多条规范和加强基层站所建设的指导意见。乡镇交管所历经多次重大的职能调整和机构改革，在某些主要职能转移或取消后，又被迅速赋予新的重要职能，试图给于新的恰当定位，足见其不可忽视和取代的重要地位。”

二、乡镇交通运输管理机构的现状及尴尬地位

尽管乡镇交通运输管理机构得到各级政府和交通运输主管部门高度重视，也得到了乡镇区域交通运输综合行政执法的地位，但由于种种原因，其现状不尽如人意，亦导致自身处于尴尬地位。

1、乡镇交通运输管理机构的现状

自2010年8月省政府批复给予乡镇交通运输管理所新的定位以来，经过地方各级政府机构编制委员会办公室和交通运输主管部门的关心推进，新的乡镇交通运输管理机构已是机构设置初成、工作职责明确、人员编制核定、规范执法稳步推进，基本完成了乡镇区域交通运输综合行政执法的新定位。但实际运转和工作开展中却出现了一些不正常现象。主要表现在：一是机构设置难以落实到位，尤其是县（市、区）乡镇交通运输综合管理所本身的机构设置及人员配备等难以落实到位。有的只配备了负责人（还是兼职），而没有专职的下属办事机构及相关工作人员。二是乡镇交通运输综合管理所及其分支机构——乡镇交通运输管理所的五大行政管理职责（即乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全行政管理）难以落实到位。三是乡镇交管所部分干部职工人心浮动、失落感较重，甚至有人找关系改交管所编制为运管所编制，也有不少上访有关领导抱怨或提出诉求的事发生。四是上述县（市、区）乡镇交通运输综合管理所以及乡镇交管所尚未真正协调自如地进入新角色，难以按照新的定位顺利开展工作。

2、乡镇交通运输管理机构的现实尴尬地位及原因分析

出现上述不正常现象的根源在于，乡镇交通运输管理机构重新定位后仍处于现实的尴尬地位。一是执法地位看似提高，其实是被边缘化（在交通运输局的工作安排中总处于配角地位，且待遇逐步降低）。二是社会角色看似加强，其实在被弱化（缺乏执法依据，正规执法、监管很难开展，虽同为行政事业编制，但有时连执法制服等装备都不能得到保证）。三是机构设置的规定看似权威，其实乏力（虽有省政府规定，但无法律法规授权，执法主体地位动摇）。四是职能规定看似完善，其实不够规范（五大职责涉及五类法律法规，但都没有条款明确规定赋予其履行）。

造成这种尴尬地位的原因固然复杂，但归纳起来不外乎，第一，思想认识上不够充分。就本次乡镇交通运输管理机构重新定位的制度设计层面而言，首先，未能充分认识到依法行政所要求的“行政主体实施任何行政行为都要遵循法定权限”之原则，未能充分体现法治精神。其次未能充分理解“精减、统一、效能”原则在规范机构设置中的重要性，如扬州市乡镇交通运输综合行政执法贯彻实施意见规定，乡镇交通运输综合管理所的具体组建方式，由各县（市、区）根据各地情况自行确定，可在...，也可在...。试想，在一块不大的行政区域内，对如此重要的机构设置，作出可以各行其事、甚至于模棱两可的规定，几乎置“统一”设置原则于不顾。就本次定位制度的执行层面而言，末能充分认识到乡镇交通运输管理机构的重要地位以及交通运输部和各级制度设计者的有关规范和加强乡镇一级交通运输管理的良苦用心。第二，制度设计上有缺陷。首先是未能严格按照行政主体权限法定的原则赋予乡镇交通运输综合管理所以及乡镇交管所职责和法律地位。在依法行政要求越来越严的今天，虽有妥当的设想和合理的设计，却难以落实起效。其次是缺乏可操作性。省政府的批复是“在县级交通运输管理机构增挂‘XX县（市、区）乡镇交通运输综合管理所’牌子，履行...”。事实上，县级运输管理机构专门从事运输行政管理，而县级乡镇交通运输综合管理所除了运输行政管理，还要履行公路、港口、航道、内河交通安全等项行政管理职责。执法业务并不完全对口，两块牌子一套班子的运作模式自然举步难艰。而省机构编制委员会办公室和省交通运输厅的实施意见对县（市、区）乡镇交通运输综合管理所这个新设机构的设置，并末作出切实可行的具体指示或安排。第三，制度执行上不够给力。这次乡镇交通运输管理机构定位制度设计上虽存在缺陷，但这些缺陷是非致命性的，可以在制度推行过程中逐步创造条件加以克服，使制度更加完善。有些地方因为制度设计上不够完善，执行起来有困难，就采取止步观望、静观其变的做法，使当地乡镇交通运输管理机构看似完成了重新定位，其实陷入了进退两难的窘境。进，不能按照新定位的角色发挥重要作用;退，不能返回原先也较为重要且顺当的境地，现实处境尴尬且有大不如前的感觉。第四，多年积敝形成的历史包袱随时出来作祟。首先是“费改税”之前长期形成的重收费轻管理意识加上乡镇交管所所处的区位局限（乡镇区域受经济发展条件限制，长期以来有形运输市场规模小、欠发达、易被轻视），使得一直以来，乡镇交管所的工作在不少人眼里就是“收收费”。这种思维定势，不仅使交管所受领导重视以及社会认可程度低，而且人员、装备及执法水平等自身素质也很难得到提高。自然也给燃油税费改革后的这次重新定位带来相当的消极影响。其次是交通行政执法体制不顺这个痼疾产生的负面效应。现行交通执法体制，是地方交通主管部门委托或法律法规授权由其所属的专业局（处、所）各执其法的分散执法模式，是以地方交通主管部门为领导，以公路、运管、航道、海事、港口等专业管理机构为主线，省、市、县分级管理的架构体系。执法体制定位臃肿、分散，职能配置不科学，没有形成体制合力。历来存在多层执法、多头执法、重复处罚、执法力量分散、执法成本高、难以形成管理合力等问题。在这种尚未理顺的执法体制下，乡镇一级交通运输执法机构要想完成恰当定位，难度可想而知。仅从县（市、区）级交通运输执法体系的多头分散對乡镇交通运输综合执法的影响就可见一斑。

三、乡镇交通运输管理机构恰当定位的重要意义

在遇到机构改革、职能转变等重大变化的情况下，行政管理机构必然要进行重新定位。能否恰当定位不仅决定自身的前途，而且对当地经济社会发展也有重大影响。

1、恰当定位的重要性

恰当定位可以让乡镇交通运输管理机构在交通执法体系中确定适当位置、明了职责任务、把握发展机遇、找准前进方向、发挥更大效能。乡镇交管所曾经为交通事业和当地经济社会发展作出过重要贡献，在交通行政执法体系中占有不可替代且愈加重要的地位。经过恰当定位的交管所必将焕发勃勃生机、作出更大贡献。这次乡镇交通运输管理机构的重新定位，是一次崭新的尝试。它把乡镇区域的交通执法资源进行了规范、整合和综合。如果定位恰当、尝试成功，将为理顺交通执法体制，克服多头、分散、重复执法的体制之弊开辟道路。

2、不恰当定位的危害性

如上所述，乡镇交通运输管理机构的恰当定位非常重要。这从它的反面——不恰当定位的危害性也能看出，不恰当定位必将使乡镇交通运输执法机构失去信心、动力和正确目标。在内军心涣散、队伍不稳、运转失灵，在外领导失望、社会不满、协调困难。不仅自身难以发展、工作不易开展，而且执法效能以及社会评价也会不断降低。更有甚者，由于不恰当定位会导致一些影响社会公平正义的利益失衡现象，从而产生危及执法机构自身乃至社会稳定的隐患。不恰当定位还会使乡镇交通运输管理机构设置不当、职责分工欠妥，所在的交通行政管理体制效率低下、机制很难理顺。终将危害交通运输事业发展，并且不可避免地拖累当地经济社会发展大局。

四、乡镇交通运输管理机构恰当定位的创新思路

在较为充分地了解交通运输管理机构的发展历程及重要地位，对其不尽如人意的现状、现实中所处的稍嫌尴尬的地位及原因进行分析研究，并且重申完成恰当定位的重要意义之后，有必要提出几条创新思路以利于乡镇交通运输管理机构的恰当定位。

1、提高有关各方认识

（1）充分认识乡镇交通运输管理机构恰当定位的重要意义。各级地方政府、机构编制委员会办公室、交通运输主管部门的充分认识和高度重视，是给予乡镇交通运输管理机构恰当定位的前提，只要大致了解乡镇交管所的发展历程、在交通执法体系中的地位、对当地经济社会发展的贡献、能否恰当定位对交通行政管理体制的影响，就不难理解交通运输部交政法发（2012）683号文件《关于规范交通运输基层执法站所建设的若干意见》的精神，高度重视乡镇交通运输管理机构恰当定位问题，从制度层面、推进力度和措施方面都能积极而又慎重地对待。

（2）强化法治意识。今年是国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布十周年。2010年，国务院又在《关于加强法治政府建设的意见》中提出“提高基层执法能力，严格规范公正文明执法”的要求。作为贯彻执行上述两个重要文件责任主体的地方各级政府及其有关职能部门，无疑应当率先强化法治意识，并自觉将其运用到乡镇交通运输管理机构重新定位的工作中。以依法办事为准则，以推进法治进程为目标，从制度设计到具体落实都充分体现法治精神，积极运用法治手段，为乡镇交通运输管理机构找到恰当定位。并为其将来能严格依法行政打下坚实基础。

2、完善相关制度

（1）通过修订有关法律法规的具体条款，将省政府及省编办会同交通运输厅确定的县级乡镇交通运输综合管理所主要工作职责（即乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部门行政管理职责）纳入相关法律法规（主要是地方法规如省道条）。这几项工作职责有了法律法规的明文规定，乡镇交通运输综合管理所才能作为法定执法主体真正做到依法行政，也才能顺利开展工作、履行法定职责。

（2）修订省政府的批复意见，变为：整合原乡镇交管所执法资源，在此基础上各县（市、区）增设“XX县（市、区）乡镇交通运输综合管理所”，独立挂牌，作为各乡镇交管所业务主管单位。各乡镇交管所为其分支机构，统一以其名义行使执法权。这样才能保证县级乡镇交通运输综合管理所切实履行职责、完全自主地依法开展工作。

（3）修订省编办会同省交通运输厅下发的《全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见》，明确规定：“根据精简、统一、效能的机构设置原则，尽可能统一设置本地区的行政执法机构，各地要严格按照省政府批复的规定，完成县级乡镇交通运输综合管理所的统一设置，不得借口本县（市、区）情况特殊而自行其事”。

3、积极稳妥推进

首先要按照国务院关于“提高基层执法能力”的要求，从尊重乡镇交通运输管理机构的重要地位和作用出发，克难求进，积极推动落实省政府有关规范全省乡镇交通运输管理所执法主体资格的批复精神。其次要从全局、长远考虑，全面、发展地看问题，坚决克服对乡镇交管所的偏见、成见，让乡镇交管所放下历史包袱，轻装上阵，帮助其完成重新定位并健康发展。再次要从人员、装备和资金等方面加大培训和帮扶力度，尽快提高乡镇交通运输管理机构的综合素质和履职能力。第四点，也是关键一点，就是要坚决落实“县级乡镇交通运输综合管理所”的设置，尽快为其配置精干、高效的领导班子和辦事机构。使其能够很快完成定位和运作，对上能完成县（市、区）交通运输局下达的任务，对下能管理好辖区内各交管所的业务，对外能协调好与友邻执法单位（县级交通运输主管部门所属的运输、公路、港口、航道、地方海事等行政管理机构）的配合关系。最后一点就是要慎重对待重新定位所引起的机构、职能甚至利益变动。注意公开政策和措施并透明操作，公正对待每一个涉事人员，公平处理每一件可能出现的矛盾。耐心细致做好相关人员的思想工作，关注他们的合理诉求，积极化解矛盾纠纷，坚决不留隐患。坚决做到合法，努力做到合理。

【作者简介】

陈礼茂，江苏省仪征市交通运输局胥浦交通运输管理所副所长，运输经济管理专业经济师.